齐兰贵

食品工业的生产流程兼具食品质量管控与作业安全风险的双重属性。但长期以来，监管层面将两者分割为独立领域，形成“两张皮”的管理格局。2024年下半年至2025年底，全国多地接连发生食品生产领域重特大安全事故，公开通报的典型案例达十余起，暴露了这一模式的致命缺陷。本报告通过对多起典型事故的复盘与行业调研，剖析当前监管体系的结构性矛盾，提出构建一体化“大安全”管理体系路径建议。

悖论：我们到底在管理几张皮？

在现行监管框架下，食品安全与生产安全被习惯性切割：前者归口市场监管部门，聚焦原料控制、添加剂使用、成品检验等环节；后者归属应急管理部门，侧重有限空间作业、特种设备、职业健康等领域。但近年密集爆发的事故以血的代价揭示了一个残酷真相：在食品企业的物理空间内，这两类风险早已深度耦合，不存在泾渭分明的边界。

从多起事故中可以清晰地看到这种耦合的必然性。事故类型已不限于腌制加工，而是分布于食品工业多个细分领域：

案例一：四川自贡朝荣酒厂中毒窒息事故（2025年9月）。 据应急管理部通报，该酒厂在停产期间，黄水池内黄水因长时间未清理，发酵产生一氧化碳、二氧化碳等气体，通过发酵池底部黄水孔逸散并在底部沉积形成缺氧环境。员工进入发酵池清扫时中毒窒息，另两人盲目施救，最终3人全部死亡。此案暴露的核心问题是：发酵过程产生的“废弃物”既是食品安全控制环节的常规关注对象，同时构成致命的生产安全风险源。而该厂有限空间作业台账、教育培训、应急演练、作业审批等制度“全部缺失”，事故发酵池醒目位置未设置任何安全警示标志——两套安全体系均处于“真空”状态。

案例二：辽宁灯塔酸菜腌制池中毒事故（2024年8月）。 据辽阳市应急管理局公布的调查报告，工人在清理酸菜腌制池时，池内废液中的硫化氢等有害气体经长期厌氧发酵后挥发集聚，在有限空间内达到致害浓度。作业人员在未采取通风、检测和未佩戴安全防护装备情况下直接作业，造成2人死亡、4人受伤，直接经济损失约350万元。事故调查组认定，此案暴露的深层问题是：属地监管部门对该企业开展过多次安全检查，“但未发现事故相关的风险隐患，发现问题能力不足”。食品安全检查员看不见“有限空间”，安全检查员不了解“发酵产毒”——专业能力的镜像缺失，让同一个物理空间在两个监管部门的视野中呈现出完全不同的面貌。

案例三：辽宁海城酸菜坑事故（2024年）。 据官方通报，4人因未按规定采取防护措施中毒窒息。食品安全链条末端的“废弃物”，恰恰是生产安全链条首位的“致命源”——发酵腌制类企业的废弃物风险管控普遍存在“双安全”盲区。

案例四：河南焦作物料罐事故（2025年）。 据公开通报，密闭空间内物料发酵产生有毒气体，6人遇难。食品发酵过程同时构成化学中毒与爆炸的双重风险场。

案例五：临颍松香锅喷溅事故（2025年）。 据官方通报，16人灼烫伤。设备安全失控既可能灼伤工人，也可能污染整批产品——同一操作节点上两类风险深度关联。

案例六：福建名佑食品冷链火灾事故（2025年）。 据官方调查报告，5人死亡、6人受伤，原因为“违反动火作业操作规程”“使用不符合规范的保温材料”。冷链设施同时承载食品安全依赖（温度控制保障产品不变质）与生产安全隐患（保温材料易燃、制冷剂泄漏风险）的双重属性。

案例七：云南长丰学校“异味肉”事件（2024年）。 据官方通报，鲜猪肉“因运输及存储不当导致变质”。冷链运输中断带来的食品变质风险，与物流环节安全规范缺失构成交叉隐患。

以上事故指向一个共同结论：食品企业的“质量线”与“安全线”在现实中是同一根绳子——受力点相同（生产现场），失效模式相通（管理缺位、操作违规），受害者同源（消费者或工人）。而当前管理模式将这根绳子切成两段，交给两个部门分别管控，中间打着一个注定滑脱的结。

“合格证”背后的致命盲区

当前行业存在一种极具欺骗性的认知：“只要产品检测合格，企业就是安全的”。事实证明，脱离生产安全谈食品安全，本质上是对“人民至上”的选择性执行。

检测指标的错位。 一份全项合格的食品检测报告，与一间氨气浓度正在攀升的制冷车间，可以同时存在于同一家企业——而后者不会出现在任何食品检测报告里。当监管部门全力投入兽药残留、添加剂检测时，鲜少同步核查冻库制冷剂泄漏、有限空间有毒气体浓度等生产安全风险。

“两张皮”监管的现场缩影。 2024年，某食品企业先后迎来两批检查人员。第一批是市场监管部门，重点核查了车间添加剂使用台账和成品检验记录，确认产品合格后离开；两周后，应急管理部门到场，发现该企业咸菜腌制池已被辨识为有限空间，辨识出存在硫化氢等有毒有害气体，但现场作业员工进行出货作业前“未进行通风，也未检测有毒有害气体，直接进入腌制池”——被判定为重大事故隐患。同一间车间，前一批检查员看到的是“添加剂合规”，后一批看到的是“通风检测违规”。两类风险在同一空间共存，而两次检查的记录从未在同一份报告中相遇。这正是“镜像缺失”的现场写照：市场监管人员的专业视野中，没有“有限空间”这一坐标；应急管理人员的检查表中，也没有“食品发酵产毒规律”这一参数。

主体责任形式化。 “日管控、周排查、月调度”在不少企业异化为“填表作业”。泸县对辖区酒类生产企业的检查发现，一家企业的有限空间作业审批表上“审批负责人签字与实际不相符，是代签的”——有台账无落实，制度文本与实际操作之间横亘着一条看不见的裂缝。一家年营收500万元的中小食品企业，通常配置1-2名品控人员兼管安全，其岗位说明书列明的职责平均可达17项——从原料进厂检验到特种设备台账，从员工健康证管理到消防器材点检。当一个人同时面对17项职责时，“日管控”的自然选择不是“逐项真查”，而是“逐项打钩”。这不是个体的懈怠，而是组织设计的失败：在一个将安全管理视为“兼任职责”而非“独立专业”的组织架构中，安全永远要为生产让位——生产延误的后果是即时的（订单违约），而安全疏忽的后果是概率的（事故未必发生）。

监管的断裂带。 据2024年海城酸菜坑事故调查报告，市场监管部门“督促指导乡镇街道履行腌菜坑监管职责不严不细”；街道办事处“未认真履行辖区腌菜坑排查治理职责”。这暴露了“管行业的不管安全、管业务的不管作业风险”的结构性矛盾。2025年临颍事故后7名公职人员被追责，进一步印证了这一判断：能力的结构性落差——市场监管人员可以熟练辨识超范围使用添加剂，但未必能识别腌制车间通风是否达标；应急管理人员精通有限空间作业规范，却鲜少能判断发酵罐内物料pH值下降至何种区间时硫化氢释放速率会进入加速阶段。这种专业能力的“镜像缺失”，使得两类执法人员在各自检查中彼此“看不见”对方的风险。同一个物理空间，被两套专业话语体系完全切割——而事故恰恰发生在切割的缝隙里。

裂缝的底层逻辑

“两张皮”长期存在，绝非简单的协调不力，而是源于制度惯性、激励错位、经济约束与组织行为困境的四重叠加。

制度历史惯性。 食品安全监管发端于卫生防疫，以“产品”为线索；生产安全监管发轫于矿山建筑，以“现场”为中心。两条制度路径在立法、定标、执法各环节各自成体系。当两套体系在食品厂房中“相遇”，不是融合，而是叠压——如同两张不同比例尺的地图覆盖同一地域，标注着完全不同的风险坐标。

考核激励错位。 食品安全问责链条清晰——产品出问题，谁批证、谁检样，一查到底；生产安全问责则更多与“亡人”挂钩。这种差异导致资源向“有明确指标”的领域倾斜：食品安全抽检覆盖率成为硬指标，而有限空间通风检测则沦为“软任务”。

经济成本约束。 据行业调研，国内某市743家食品生产企业中，小微企业619家，占比超83%。一家小微食品企业自建检验体系年成本约15万元，而委托“共享检验室”仅需约2万元。但检验成本的降低只是冰山一角。安全生产合规的成本结构远比检验复杂：有限空间物理改造（加装通风设备、安全梯等）属于一次性固定成本，对一家腌制车间而言通常在3-8万元；有毒气体报警仪属于准固定成本，单台0.8-1.5万元，需布点3-6台；日常监测、培训演练等可变运营成本年均约2-4万元。对于年利润仅20-50万元的小微企业，仅“有限空间达标改造”的一次性投入就可能吞噬半年利润——而改造本身不产生任何可见的经济回报。在缺乏正向激励的情况下，“算不过账”是符合经济理性的选择。这也解释了为何在历次专项整治后，小微企业安全投入的回潮率居高不下——既然没有持续的经济杠杆撬动，拆除通风设备“腾出空间”就成了理性选择。

组织配置的结构性困境。 兴化市的调研数据提供了一个关键剖面：全市食品生产企业出厂检验不合格的行政处罚案件中，小微企业占比高达91.2%，普遍存在检验人员缺失、检验设备缺乏、检验资金缺少的“三缺困境”。一罚了之未能促使企业从根本上整改，反倒陷入“罚而难改、改而不稳”的执法困境。安全管理的缺失，本质上是能力与资源的缺失——不是“不想做”，而是“做不到”。

国际镜鉴

他山之石，可供改革参照。但必须清醒认识：中国的食品工业结构（小微企业占八成以上）与欧盟、日本存在本质差异，盲目照搬高规制模式未必可行。

欧盟：风险评估与执法分离。 欧洲食品安全局（EFSA）专司独立风险评估，政策制定与执法由欧盟委员会和成员国负责，实现“科学家评估、管理者执法”的分离。同时，欧盟依托RASFF快速预警系统实现“一国发现、全欧响应”。对我国启示：建立跨部门“食品行业综合风险评估中心”，统一输出“双安全”风险画像。

日本：基层综合检查与透明化倒逼。 日本的517个地方保健所在食品卫生现场检查中，长期保持了对“食品制造设施环境”的综合关注——包括排水、通风、温湿度等与生产安全密切相关的物理条件，在单一检查节点上整合多重风险观察的习惯。同时，日本通过统一信息平台实时公示事故信息，形成“一处失信、处处可见”的社会监督机制。宣城市在食品安全治理中借鉴这一思路，通过“五链协同”工程将跨区域风险处置效率提升45%，全市食品抽检合格率提升至98.6%。

泰国：工艺嵌入式的“双安全”管控。 泰国发酵鱼露、腌制笋等产业与中国酸菜加工高度相似——同样以小微企业为主，同样面临发酵产毒与有限空间作业的双重风险。泰国工业标准协会对发酵食品企业实施“工艺分类分级管理”，将“产气阶段”“排气频率”“容器开口尺寸”等工艺参数同时作为食品安全指标和生产安全指标进行统一管控。同一份工艺指导文件中同时标注“产品发酵温度不得低于15℃（质量要求）”和“每日至少强制排风4次、每次不低于30分钟（安全要求）”——两类要求印在同一页纸上、由同一组检查人员执行。这种“工艺嵌入式”监管思路，对于83%为小微企业的中国食品加工业而言，比欧盟的高规制模式更具现实借鉴意义：不是建立两套体系再寻求融合，而是在工艺标准制定阶段就将两类风险纳入同一个技术参数体系。

重构“大安全”管理体系

要改变“两张皮”，必须自上而下建立覆盖食品质量与生产安全的一体化穿透式监管体系，坚持分层施策、融合赋能、技术减负三大原则。

（一）分层合规：让每个企业有“够得着的安全”

建议将生产安全风险直接纳入食品安全风险分级考核，但按企业规模区别对待：

· 规模以上企业： 实行“质量+安全”一体化穿透式检查，要求设立专职安全总监、建立有限空间作业票制度、安装有毒气体在线监测系统、制定粉尘防爆和冷链消防专项方案。重大隐患“挂牌督办、闭环整改”。

· 小微企业： 建立“低成本安全底线清单”——不要求“建体系、配专人”，但必须守住“通风、检测、标识、不盲目施救”十字底线。

这“十字底线”对应明确的国家标准依据，确保可执行、可检查：

· 通风： 有限空间作业必须严格执行“先通风、再检测、后作业”原则；食品生产车间清洁区应保持正压通风，压差不低于5Pa；

· 检测： 作业前必须检测氧气、可燃气体及有毒有害物质浓度，合格后方可进入，作业中持续监测；企业应配备气体检测报警仪器；

· 标识： 有限空间必须进行辨识、建立管理台账，并在醒目位置设置安全警示标志，风险告知牌应明确危险因素和作业安全要求；

· 不盲目施救： 发生险情后必须科学救援，严禁未经培训、未佩戴防护装备的人员盲目施救，杜绝因盲目施救造成事故扩大。

由县区级监管部门组织免费培训，编制《小微企业安全操作手卡》，将以上标准条款转化为一线工人“看得懂、做得到”的操作指引。

（二）执法融合：让“一次检查、全面体检”成为可能

· 能力互训。 市场监管人员掌握有限空间辨识、粉尘涉爆、特种设备检查等知识；应急管理人员熟悉食品特有风险（发酵产毒、冷链氨泄漏等）。遂宁与重庆潼南区已探索“跨地区、跨部门联合执法”，两部门执法人员在同一现场“互相交流执法工作经验，取长补短”，实现了“一次执法、多项检查”。此经验应在全国推广，连续三年开展“线下实景训练”，在车间布局、工艺参数等方面预设问题项，通过实景模拟提升监管实战能力。

· 检查融合。 合并两类检查表单，分级执行。泸县的经验表明，联合检查组在同一现场“查阅台账+现场核验”，能同时发现“台账与实际脱节”、有限空间风险告知牌未张贴、粉尘泄爆装置隐患等多类复合问题。将此类做法制度化，统一法律适用和裁量标准。

· 数据互通。 建立“一企一档、双色预警”，将食品安全信用等级与安全生产标准化等级合并评定。

（三）共享服务：让安全不再是奢侈品

兴化市“共享检验室”模式提供了关键经验：全市健康运行12个“共享检验室”，74家小微企业委托其检测，综合成本降幅超40%，为小微企业节约成本逾1200万元；小微食品企业行政处罚量连续三年下降，降幅超六成。浙江省龙湾区进一步探索“三色标识+数字闭环”模式，针对企业具体风险点定制标识，下方附风险说明和纠偏措施，员工扫码即可观看操作视频，实现“哪里不会扫哪里”。

此模式可复制到安全生产领域：

· 政府购买基础服务包： 含每年一次免费风险评估、两次培训、一次应急演练。参考各地政府购买安全技术服务的现行标准——山东邹平为小企业提供安全技术服务按1000元/家计价，厦门翔安区为小微企业提供安全生产标准化建设指导服务按500元/家计价——建议基础服务包按每家企业每年500-1000元核定。资金由省级安全生产专项资金承担60%、县级配套40%。

· 企业按需购买增值服务： 定期检测、设备维护等深度服务，企业自愿选择，收费控制在独立建制的10%-20%。

· 行业互助共享： 鼓励龙头企业开放检测设备，纳入社会责任考核加分。

法律责任归位：第三方服务机构对报告质量承担专业责任；企业对现场执行承担主体责任。

（四）技术赋能：用设备替代解决“人的不可靠”

有限空间事故中，“人”始终是最不可控环节。建议：

· 酸菜坑、发酵罐推广机械化清淤与远程操控机器人；

· 腌制车间、冷冻仓库部署有毒气体在线监测与自动报警；

· 物料罐安装机械清理装置与自动联锁保护；

· 冷链设施推行消防与安全设施“同步设计、同步施工、同步投产”。

小微企业购置技防设备，财政补贴不低于购置成本30%，或通过“共享设备租赁”降低一次性投入。

（五）闭环问责：压实法定代表人“双安全”第一责任

· 行刑衔接： 重大隐患且拒不整改的，依据《刑法》第一百三十四条之一引入危险作业罪追究刑事责任。

· 合并处罚： 同时存在两类违法违规行为的企业，从重处罚，杜绝选择性执法。

· 信用惩戒： 违法记录纳入企业信用系统，实施市场禁入、贷款限制等联合惩戒。

· 豁免激励： 小微企业“首次不罚”“整改免罚”，对主动整改者降低检查频次，让“合规有出路”。

（六）实施节奏：从试点到推广的路线图

建议按照“试点验证—评估优化—梯次推广”三步走：

· 第一阶段（2027年1-6月）： 选取3-5个食品工业重点省份开展综合试点，重点验证“执法融合”和“共享服务”两项核心机制。

· 第二阶段（2027年7-12月）： 依据试点评估结果修订《食品安全风险分级管理办法》，将生产安全指标正式纳入分级体系；制定《食品企业大安全管理操作指南》行业标准；培训考核首批跨领域检查员。

· 第三阶段（2028年起）： 总结经验后向全国推广，重点覆盖腌制、冷链、发酵、涉氨制冷等高风险细分领域。

对潜在质疑的回应

在推动“大安全”融合的过程中，必须正视三类可能的反对意见：

质疑一：“融合管理会不会分散食品安全监管力量，导致‘两个都管、两个都管不好’？”

回应：本方案的关键设计是“分层而非叠加”——规模以上企业实施一体化穿透式检查，小微企业仅要求守住“十字底线”。检查频次不做加法，而是将现有两类检查在时间上合并、内容上整合。试点阶段将设置食品安全指标和安全生产指标双考核，确保两个领域都不被弱化。

质疑二：“小微企业的安全欠账是经济问题，靠监管融合解决不了。”

回应：本方案明确区分“监管融合”与“能力建设”两个维度。监管融合解决“查什么”和“谁来查”；能力建设通过共享服务、财政补贴和技术替代解决“有没有钱做”。仅融合而无补贴，企业无力整改；仅补贴而无融合，资金仍可能流向“表格合规”。方案设计是“融合+共享+补贴+技术”四轮驱动。

质疑三：“食品出问题可能一夜倒闭，安全事故则未必，企业凭什么优先投钱给后者？”

回应：这正是方案设计“信用联动”和“豁免激励”的用意——将生产安全合规记录与食品安全信用等级合并评定，共同影响市场准入、贷款便利和监管频次。当有限空间隐患未整改导致食品安全信用等级同步下调、企业失去供校供餐资质时，安全投入从“纯成本”变为“市场准入成本”——用市场的力量引导企业行为。

管住了餐桌上的毒，却管不住车间里的刀，这样的“安全”是残疾的。对于占行业八成以上的小微企业，在指责它们“不重视安全”之前，必须先回答：我们为它们的“安全能力建设”提供了什么？是一纸文件，还是实实在在的共享检验室、补贴政策和看得懂的培训？

回看2025年自贡酒厂事故，那个最先倒下的员工，不是“食品安全事故受害者”——没有消费者吃了他的酒；也不是典型意义上的“生产安全事故遇难者”——他只是在清理一个“废弃物”池子。而后冲进去救人的两人，同样死于有毒气体。他们三人，是“两张皮监管”的直接牺牲品：如果监管部门此前将发酵池同时纳入食品安全巡查和生产安全检查的视野，那一排缺失的警示标志、那一套从未建立的安全制度，本应被提前发现；如果企业知道“黄水”产生的气体不仅仅是“异味”而是“致命源”，那三次本可避免的死亡就不会发生。他们身上的标签并不重要，重要的是：在同一个物理空间内，安全风险从不按照监管部门的“职责分工”来选择发作时机。

兴化市用三年时间证明，当“共享检验室”为74家小微企业节约逾1200万元成本时，行政处罚量连续三年下降超六成。这揭示了一个朴素真理：合规不是训诫出来的，是服务出来的。

唯有将食品质量与生产安全视为一枚硬币的两面，以共享服务降低合规门槛，以技术替代削减人工作业风险，以数据互通打通部门壁垒，以刚性问责压实主体责任——四个维度协同发力，才能让企业主“如坐针毡”的同时也“有路可走”，让监管部门“守土有责”的同时也“守土有能”。

因为当屋顶坍塌时，我们无法区分是哪根横梁先断裂的；正如在惨剧发生时，我们无法分清那一半责任属于“食品”还是“安全”。每一次“两张皮”的监管，每一次对小微企业困境的漠视，都可能是在为下一次坍塌埋下铆钉。

这不再是一个选择题，而是一个必答题。

建议由食安办牵头，联合应急管理部门，于2027年第一季度前完成《食品企业大安全管理体系试点方案》的制定与发布——因为每一个被救起的生命，都不会关心那根救命的绳子贴着“食品”还是“安全”的标签。

（作者系湖南省安全生产学会会长，湖南省人大社会建设委员会调研联系点负责人，毕业于中国科学技术大学（University of Science and Technology of China），博士研究生，教授，著名诗、词、歌、赋创作人）

数据来源说明： 本文事故案例引自国家应急管理部、地方应急管理局公开通报及调查报告；行业数据引自《中国市场监管报》《温州日报》及地方市场监管部门公开调研报告；标准引用依据GB 14881-2025《食品安全国家标准 食品生产通用卫生规范》、《工贸企业有限空间作业安全规定》（应急管理部令第13号）、《工贸企业重大事故隐患判定标准》（应急管理部令第10号）。

责编：雷昕

一审：雷昕

二审：曾金春

三审：戴志杰

来源：湖南法治报·客户端