湖南日报全媒体记者 龚柏威

8月15日，《中华人民共和国生态环境法典》将正式施行。该法首次在立法中明确“生态环境检察”概念，以9个条文系统赋予检察机关生态环境保护法定职责。

在湖南，这项探索已近十年。从最初“很多人叫不出名字的制度”，到如今被写入国家法典，迄今，湖南检察机关共办理公益诉讼案件2.33万件，索赔生态环境损害赔偿金10余亿元。

数字增长的背后，并非一路坦途。从职能认知的分歧，到权责边界的博弈，再到系统治理的长效之问——一项新生制度的成长，始终伴随着实践的叩问。

近日，湖南日报记者深入一线，对话数十位检察官、行政机关负责人和案件当事人，探寻检察公益诉讼这项制度如何在困惑中破茧、在博弈中校准，在不断深耕中又留下哪些待解命题。

由零开始

2017年7月1日，检察公益诉讼制度全面实施。

“这是一次全新的法治探索，刚开始真有点犯难。”时任衡南县人民检察院公益诉讼检察部主任肖喜伟回忆，“以前我们办理刑事案件，捕了人、判了刑就算完事。但公益诉讼不一样，要盯着河水有没有变清、污染有没有消除，这完全超出了我们之前的办案思维。”

制度确立了，但从纸面到实践，还有漫长的路要走。

2018年5月3日，湖南省检察机关提起的全省首例破坏生态环境民事公益诉讼案在郴州宣判。武汉某环保公司和曹某等6名被告因违法处置危险废物，被判决限期消除危险，承担生态环境损害修复费用167万元。

“那次宣判，震动的不只是违法企业，还有行政机关。”郴州一办案检察官说，“大家突然意识到，检察院真的能通过公益诉讼去推动解决环境破坏问题。”

首案告破，但考验才刚刚开始。

2018年6月，中央媒体曝光了洞庭湖下塞湖非法矮围事件。该非法矮围横跨三地，十几年拆不下来。

省人民检察院成立专案组，完成6600余页取证，对属地行政机关及夏某某等15人，分别提起行政、民事公益诉讼。

专案组面对的是15个被告和采砂时间跨度超长的一笔糊涂账。“谁破坏了多少、该赔多少”，没有经验可循。有行政机关的人私下说：“多少年没解决的问题，检察院能行？”

办案团队逐一比对各被告参与非法采砂的时间段和数量，据此确定“按量定责任大小、按分工定责任方式”的修复费用计算方式。

最终，督促将16897.9米长的非法矮围全部拆除，4253万元生态赔偿金全额得到法院支持。

“洞庭湖采砂的生态旧账不是算不明，是缺一杆能按破坏量定责任的准秤。”办案检察官杨桢干说，“公益诉讼给的就是这杆秤。”

下塞湖一役，打出了公益诉讼的声势和影响力。从无到有，从零到一，湖南公益诉讼检察官们正是在一次次探索中，一步步蹚出了检察公益诉讼的“湖南路径”。

博弈与共识

制度推行初期，质疑声不断。

“不少行政机关觉得，生态环境监管是他们的法定职责，检察机关凭什么介入？”省人民检察院公益诉讼检察部主任姚红说，“企业也很抵触，认为污染环境有行政处罚就够了，为什么检察院还要追着赔钱。”

分歧并非部门利益之争，而是“九龙治水”困局的通病，许多问题管不了、管不全。检察公益诉讼相当于给治理体系加了一道“司法倒逼”的外力。

外力如何不缺位、不越位，始终是道必答题。

华容县东湖，3.2万亩水面。某渔业公司在此投肥投药，总磷严重超标，水质跌至劣V类。中央环保督察披露该问题后，省人民检察院决定领办。

“直接起诉，企业可能破产，东湖的生态仍难根治。”省人民检察院公益诉讼检察部副主任陈菂说，“我们换了个思路，先把各方拉回同一张桌子。”

检察机关多次召集行政机关与涉事企业“对话”，核查污染物排放量，委托司法鉴定，精准认定企业81.02%的污染贡献度。

“企业最开始不认。”陈菂说，“他们认为2017年就停止投肥了，之前属于历史遗留问题，政府要解除合同，还得赔偿剩余养殖年限损失。”

专案组逐一分析：长期投肥养殖违法，环境污染事实清楚，依法应承担赔偿责任。一旦进入诉讼，涉事企业控股上市公司涉诉信息披露，对股价和融资的影响，远不止赔偿金额本身。

几轮交锋过后，企业以一元价格转让全部股权退出经营，放弃违约索赔。

企业退出问题解决后，政府又面临近二十年污染旧账：责任怎么定、赔付怎么算、程序怎么走？省人民检察院致函省生态环境保护委员会办公室推动程序启动，并向政府发出专项工作建议。

“接到函的时候心里没底。”一位政府工作人员说，“但听检察院的人讲，他们是来一起想办法的。”政府主动请检察机关参与。2023年6月，省市县三级检察院出席赔偿磋商会议，推动达成3.1亿元分期赔付协议，获法院司法确认。东湖水质日益好转。

但“坐在一处”的默契，并非总能达成。

2018年4月2日，通道侗族自治县人民检察院对原县国土资源局提起生态环境行政公益诉讼，这在湖南尚属首例。

该县某采石场许可证早已过期，企业7年无证开采，严重破坏生态。检察建议发出后，县国土资源局却以找不到采石场负责人为由，未整改。同年8月，法院判决支持检察机关全部诉求。该案划出制度的红线：检察建议督促失灵时，诉讼是最后手段。

十年磨合，协同格局已然成型：省人民检察院联合15家行政执法单位建立联合办案机制；全省设立129个派驻检察联络室；105个县市区出台配套文件，强化协作配合。

权责边界的厘清、治理重心的归位，正在制度化进程中逐步深化。

深耕与升级

2024年4月，省人民检察院研发的长株潭生态绿心数字监督模型发出预警：绿心保护区内，疑似有多处永久基本农田被侵占。

检察官以模型提示的卫星图斑变化情况为依据，结合无人机航拍核查出4块农田遭破坏——或被挖成鱼塘，或被硬化为水泥坪。

该模型整合自然资源、林业等多部门台账与卫星遥感数据，交叉比对，识别隐蔽违法线索，曾一次性筛查出86条疑似违法线索，多数立案办理。

数字化监督已在全省铺开：洞庭湖湿地有了“区块链+卫星遥感”动态监测，湘西矿山修复用上了无人机航拍核查，桂东检察用无人机三维建模锁定非法倾倒现场。

但技术有边界。“数据模型再聪明，也得有数据。”多位检察官坦言，部门间数据壁垒尚未完全打通，前置预警仍是难题。

省人民检察院正在推进行政处罚信息向司法单位共享；省数据局支持省人民检察院依靠省大数据枢纽平台逐步接入政务热线、企业登记、行政许可等数据，推动建设湖南省公益诉讼检察线索和指挥中心……

数字化监督虽能快速锁定违法行为，却无法精准捕捉群众真实诉求。公共利益藏在群众的每一次呼声里。人大代表建议、政协委员提案，恰恰是群众诉求最集中的渠道。

津市毛里湖是当地唯一的饮用水水源地。2018年，21名市人大代表联名提出加大毛里湖保护力度的建议。但治理涉及多部门，职责交叉、各管一块，代表建议答复年年有，实质进展年年无。数年过去，湖水依然浑浊。

2020年，津市市人民检察院开展毛里湖湿地保护专项监督，将代表建议转化为检察建议，向相关职能部门分别制发。市人大常委会同步召开督办会，各单位现场认领问题、明确时限。

397户网箱养殖户全部退养，297户畜禽养殖户和10家加工企业搬迁关停。“以前湖水发绿发臭，现在又能看到白鹭飞回来了。”毛里湖边的老渔民看着清澈的水面说。2023年，津市市人民检察院与市人大常委会建立代表建议与检察建议双向衔接转化机制。

2024年7月，省人民检察院联合省人大常委会办公厅出台《人大代表建议与公益诉讼检察建议双向衔接转化工作暂行办法》。目前，全省14个市州已全部建立代表建议与公益诉讼检察建议双向衔接机制，10个市州同步建立政协提案与公益诉讼检察建议双向衔接机制。

“建立双向衔接工作机制，就是把群众的呼声转化为办案的方向，把案件办到群众心坎上。”陈菂说。

系统治理

2023年，湘潭县易俗河镇青光村，一块洼地被堆成了“垃圾山”。检察院介入查明：朱某等22人多次从长沙偷运垃圾至此填埋。

检察机关启动“一案三查”——刑事追罪、生态索赔、行政督责并进。22名责任人获刑，缴纳生态修复费395万元，11名运输从业者受行政处罚。

办案团队延伸排查发现，长沙、株洲、湘潭多地普遍存在跨区域非法倾倒隐患，垃圾转运、接收、消纳跨多地流转，而监管分段实施、各管一段，形成漏洞。

湘潭市人民检察院梳理监管漏洞形成专题报告，推送至长株潭三地检察机关。省人民检察院以此为切口，在全省部署固废污染专项监督，从运输、消纳、监管全链条补齐制度短板，跨区域固废污染传输链条被斩断。

这正是湖南公益诉讼从个案纠错迈向全域治理的典型路径。

但生态系统的完整性与行政管理的属地划分有天然冲突。对此，长株潭三市检察机关签署跨区划协作机制，推动个案协作向制度协同升级。

更深层次的追问随之而来：专项监督如何避免“一阵风”？案件办结、机制建立后，如何防止因人事变动或重心转移而重回旧态？损害赔偿资金管理、修复成效动态评估、后期常态化管护等，每一环都考验制度的可持续性。

目前，湖南已在探索建立生态修复资金专项账户、第三方验收评估等配套制度，将检察监督嵌入修复全过程。

多位资深检察官坦言，公益诉讼工作做得越久，越明白一个道理：最好的公益诉讼，是“无案可办”。当下的每一起案件、每一次监督，都是在向这个终极目标靠近。

“办一个案子，是为了找到最佳治理路径，建好长效机制，守护好一方山水。”姚红说，“这条路比单纯办案慢得多、难得多，但必须走下去。”

如今，下塞湖的芦苇青了又黄，毛里湖的候鸟飞去又飞回，长株潭绿心的农田重新种上了庄稼……

变化的背后，是一批标志性案件和制度成果的支撑：碧桂园水污染等4件案件被评为全国指导性案例；“锰三角”专案被最高检评价“为矿业污染综合治理提供了法治样本”；绿心保护专项推动国务院批准《长株潭生态绿心加快绿色转型发展实施方案》。

十年，是一次回望。它让人看到一项制度从破冰到深耕的突破，也看到治理体系迭代的不易；既看到法治守护生态的成效，也看到长效治理的任重道远。

青山常在，碧水长流。关于公益诉讼治理路径的思考与探索，永远没有终点。

责编：万枝典

一审：唐煜斯

二审：朱晓华

三审：唐婷

来源：湖南日报·新湖南客户端

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