万元菊是湖南常德临澧县陈二铺社区的党支部书记。2021年上任之初，摆在她面前的，是一个负债380万的社区账本，和放眼望去大片荒芜的山林。

临澧县太浮镇陈二铺社区 党总支书记 万元菊：2021年回来的时候，这片区域是杂草丛生的。大概分成三部分，一部分是荒山，一部分有树木，还有一部分是老百姓自己种了一点黄豆等作物。

陈二铺社区有689户、2388人，山林八千多亩、耕地近六千亩，是典型的丘陵地带。山上的林地早就分到了各家各户，但大多没人打理，零星种了点黄豆。山下的耕地，水源条件好的还在种，那些基础差的田也荒了不少。

万元菊盘算着，山下平地种粮食，山上丘陵种油茶。油茶是本地传统产业，一斤茶油能卖到100多块钱，不愁销路。

临澧县太浮镇陈二铺社区 党总支书记 万元菊：村上的集体经济收入比较薄弱，老百姓没有经济来源，我就想把这片山开了之后，作为村上的集体经济收入，我就跟老百姓承诺把油茶树林搞起来。

不过，要带着大伙儿一起干，首先得过村民这一关。

村民胡开华在山上就有二十多亩地，早些年山上还零星种点黄豆、棉花，后来年轻人出去打工，老人种不动了，而这些地没有灌溉水源，全靠天吃饭，山就慢慢荒了。

万元菊告诉记者，山上这些地，情况其实差不多，实际上已经基本没有产出了。万元菊想把这些地集中流转到村集体，统一种油茶。但一开始，胡开华并不愿意。

万元菊带着社区干部挨家挨户上门做工作，算账，地荒着也是荒着，村集体出钱清表、整地、栽苗，不用农户掏一分钱，将来有了收益，村集体和农户三七分成。胡开华算来算去，这笔账是划算的，终于点了头，还帮着村干部去劝说其他村民。

花了一个多星期，万元菊和村干部们总算把群众工作做通了，她到林业部门办了手续，开始带着村民们清表。

按照《中华人民共和国森林法》的规定，林地上的林木采伐必须申请采伐许可证，凭证采伐。作为林地，万元菊走的这套程序完全合规。采伐证是2022年4月办下来的。从春天到秋天，万元菊带着村民们整整清了六个月的杂树杂草，正准备种油茶苗的时候，被自然资源部门叫停了。

临澧县太浮镇陈二铺社区 党总支书记 万元菊：他们就说，这里以前是种经济作物的，是耕地。我当时很吃惊，我说这怎么可能呢？我们不是有林权证吗？怎么突然之间就变成了耕地了？把我也给搞蒙了。

万元菊怎么也想不通。她给我们翻出了压箱底的证件。

1998年的《自留山使用证》、2010年国家颁发的《林权证》，白纸黑字，一直以来都清清楚楚，证明山上的这些地为林地。怎么到了自然资源部门那里，就成了耕地呢？记者来到当地林业局和自然资源局寻找答案。

在林业局的系统里，这块地一直就是“乔木林地”，多年来从未变过。但自然资源部门则另有说法。

临澧县自然资源局耕保股股长 朱杰：这块地是2022年变更为耕地的，之前是林地。当时老百姓把荒山开垦出来以后，种了部分油茶，种了部分油茶以后间距比较大，这老百姓就在间距里面套种了黄豆等旱作物。2022年的时候我们进行国土变更调查时，根据当时的规则，所见即所得，就把它认定为耕地。

在国土数据库里，这块地虽然一直是林地，但因为20世纪80年代曾经被耕种过，具备耕作层，所以被标注为“耕地后备资源”——意思是，将来有需要的时候，可以优先恢复成耕地。

2022年，万元菊带着村民清表之后，老百姓在油茶苗之间套种了黄豆。到了2022年度国土变更调查时，按照“所见即所得”的规则，航拍影像拍到了农作物，这块地就被正式认定成了耕地。而一旦被认定为耕地，再种油茶就触碰了耕地管控红线。

一块地，两张“身份证”。两个部门的数据各自为政，互不相通。林地不能种农作物，耕地不许栽树。两条红线之下，这块地怎么开发都是错。万元菊没办法，只能硬着头皮，带着老百姓把刚种下的油茶苗砍掉，又种回了黄豆。

山上的地，又种上了黄豆，收成好不好，全看老天爷的脸色。雨水足的年头，还能收上一点；碰上天旱，就白忙活一场。万元菊说，那几年，她最怕见到的就是村民。

这期间，万元菊成了县自然资源局和林业局的常客，不断反映，反复沟通，但她得到的答复永远是“等政策”。

临澧县太浮镇陈二铺社区 党总支书记 万元菊：我当时觉得，只要不停地跟领导反映，领导也会一级一级往上报，相信用不了多久——在我任职期间，哪怕五年、十年，这件事肯定能走完程序。总不能让我老百姓那么一大片地就这么荒着。

徐立军是临澧县自然资源局一级主任科员，这几年，万元菊来反映问题，他见过不止一回。

临澧县自然资源局一级主任科员 徐立军：她这个心情我们能够理解。部门之间职责职能有交叉，相关的保护目标、特别是基础的技术、认定的规则、变更的规则，都没有同步，那可能部门和部门之间的数据就会打架。特别是在没有大型宏观政策引领的情况下，部门和部门之间去协调，有时候也力不从心。作为我们自然资源部门也好，还是林业部门也好，在县级层面，可能包括市级甚至省级层面，也都不能很好地协调这个矛盾。因为省一级、市一级、县一级，都没有权利把属性随时变更掉，一切都得按照相关的变更规则来。

临澧往西200公里，武陵山区的桑植县也在等待一个改革的可能性。

58岁的张秀芹，是张家界桑植县廖家村镇二户田村的村民。她家那块三亩二分的地，整个挂在半山腰上，坡度超过了25度。

在二户田村，全村的耕地几乎都是零星散落在陡坡山间，山路难行，灌溉水源更是无从谈起。村里党支部书记周文告诉记者，这些地是祖辈们用锄头、镰刀在山间一点一点开出来的。

桑植县廖家村镇二户田村 党支部书记 周文：那时候条件差，也没有外出务工的条件，就只能在家里搞农业，没有别的出路。虽然产量不高，但起码能填饱肚子，能养家糊口。

时过境迁，当年为了填饱肚子开垦的坡耕地，如今成了食之无味、弃之可惜的“鸡肋”。辛苦一年种玉米，扣除种子、化肥和人力，几乎赚不到钱。

这样的坡耕地，免费送人都没人愿意来种。

桑植县廖家村镇二户田村 党支部书记 周文：引进过大户，但是大户都看不上我们这里的田地，因为不成片。村里不收任何租金的话，他都不要。

二户田村的困境，是桑植山区的一个缩影。2024年底，熊英到廖家村镇担任党委书记，她期待看到的是良田沃土、机械化耕作的现代农业乡镇。可现实是，全镇8个村有6个挂在山上，耕地零散、坡陡水缺，大多是25度以上的坡耕地。

桑植县廖家村镇 原党委书记 熊英：像山区的这些村落，我就想通过发展林下经济来增加老百姓的收入。但自然资源局说，土地性质决定了不能种茶叶、不能种粽叶也不能种黄柏。耕地管得太严了，尤其是在山上，发展林下经济产业实在太难了。

按政策，耕地必须种粮，林地才能栽树。这些低效坡耕地就此成为制约发展的瓶颈。坡耕地虽然并不适合耕种，但是也不能主动退出。

桑植县自然资源局党组成员、副局长 向延波：没有依据，耕地总量不能随意减少，如果退耕过多，导致耕地面积低于保护底线任务，在考核中将会被追究责任。

山上的耕地条件差、产量低、没人种，山下村子的状况也让原本干劲十足的熊英非常无奈。

桑植县廖家村镇 原党委书记 熊英：漓水南源的两岸，本来是一块非常平整的土地，但它既不是耕地，也不是水田，而是一片杂乱无章、无人管护的园林。

这些地块是在第三次全国国土调查时，按照“所见即所得”的规则被认定为园地和林地的。近年来，苗木滞销，老百姓想自己种点东西，可这块地已经被认定成林地和园地，没法种庄稼。想砍树，算算工钱，根本划不来，地就这么一年年荒了下来。

桑植县廖家村镇 原党委书记 熊英：这些废弃的苗木需要移走，要么通过市场化途径卖掉，要么如果市场不需要，就只能移栽到别处。但问题是，一是没有合适的地方可以移栽，二是移栽本身需要成本。对老百姓来说，这样做非常不划算，他们也没有足够的财力和人力来处理这件事，所以就只好荒废在那里了。

种粮大户陈明曾经想承包咱家村的田地进行耕种，但是一看这番景象，直接放弃了这个念头。

桑植县廖家村镇咱家村 种粮大户 陈明：当时我们来看的时候，一开始没看上，因为田里那些好田好地全都种上了树，我们根本没办法操作。

和临澧不同的是，桑植的困境恰好存在于同一个乡镇内部——山上二户田村有大量坡耕地，山下咱家村有大片废弃园林地，一个想“退”，一个能“进”。山上劣地难种，山下良田被占，这个死结，在桑植的群山里沉默地存在着。

在三百多公里外的洞庭湖平原，另一种困境正在围堤湖垸上演。这里是湖南省重要的“菜篮子”基地，5万多亩蔬菜基地一望无际。

李敏杰从2003年开始种蔬菜，一干就是22年。他的合作社流转了580多亩地。可即便是这样经验老到的种植大户，也有自己的“心病”——一片18亩的杨树林，横亘在菜地中央。

汉寿县辰阳街道围堤湖垸蔬菜种植大户 李敏杰：这是历史遗留问题。那时候我们这里的地，因为机械化程度低，全靠人力耕作。老一辈人种不过来，人力不够，就把地交给集体去种树，种树所得收益就交农业税。所以这块地就成了林地。在政策没有改变的情况下，它只能一直作为林地使用，不能改种其他作物，中间便留下了这样一片区域。

如今，农业税早已取消，但这片地的“林业户口”却一直没有注销。对他来说，这片林子不仅意味着每年的减产、人力成本的增加，更是阻断了他机械化、规模化种植的梦想。

万般无奈的李敏杰甚至曾尝试着自己“偷着干”。

汉寿县辰阳街道围堤湖垸蔬菜种植大户 李敏杰：立马制止，还罚了款。偷偷毁坏林地的话，是要罚款的，一棵五百。

临澧的“一地两证”、桑植的“荒山薄田”、汉寿的“田围林”——三个地方，三种困境，指向了同一个根源：农用地的空间布局，与自然资源禀赋、现代农业发展需求之间出现错配。湖南地貌以山地丘陵为主，耕地破碎化严重，山区坡耕地“旱涝无保、产出低效”，而平原湖区的林地卡却在机械化作业的脖子上。

湖南省自然资源厅党组成员、副厅长 欧阳志军：在农用地布局方面，长期以来由于各部门管理政策和基础数据不一致，导致空间规划上存在冲突。例如，有些地块被自然资源部门划为耕地，却被林业部门视为林地。一方计划在此补充耕地，另一方却打算在此绿化造林。这些现实问题交织在一起，最终让我们意识到，必须进行系统化的重构才能解决。

2025年3月，湖南正式印发《构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制实施方案》，坚持“耕地总量不变、宜耕则耕、宜林则林”的原则，以耕林有序置换、部门协同联动为抓手，分类化解各地痛点。

改革首先要弄明白全省耕地、林地的家底。但长期以来，自然资源、林业、水利等部门各自建立了自己的数据库，同一块地在不同部门的图纸上可能会出现“各执一词”的情况。临澧县“一地两证”的怪象，正是“数据打架”的缩影。

改革进行的同时，湖南在全国率先建成的耕林水“一张图”数据底座，融合自然资源、农业、林业、水利等12类数据资源，从源头上解决了“一地多证”“地类重叠”的顽疾。

湖南省国土资源规划院 工程师 张宝：绿色区域是国土绿化空间。其中有一块靠近耕地，土壤条件也很好，两部门可以通过会商，将其调整为耕地。而另一块偏远区域，交通和水利条件较差，不适合耕种，且位于山上，可以置换为林地。这样调整后，无论是耕地还是林地，空间布局都更加优化。耕林水“一张图”系统是各部门共享的，不只是一个部门能看到，林业等其他部门也能查看。因此，如果出现问题或矛盾，也可以借助这一系统来解决。

2025年10月，万元菊接到了等待已久的电话。

经过县自然资源和林业部门的比对核定，陈二铺社区山上200亩属性重叠的地块被正式划定为林地，山下同步开垦同等面积耕地补足，“一地两证”的困境，在一纸置换协议中迎刃而解。

更让万元菊高兴的是，改革配套的政策支持紧随其后——每亩1000元油茶苗木补贴、每亩800元水肥一体化项目补贴。油茶种下去了，但前五年是管护期，只有投入没有产出，怎么办？万元菊从外地引来了种药材的老板，社区免费提供林地套种党参，条件是老板负责油茶的除草管护。

临澧县太浮镇陈二铺社区 党总支书记 万元菊：到了丰产期，我们村一年的收入预计能达到20万到30万。山上还有林下经济，通过招商引资把中药材企业的老总引进来后，村里的劳务输出也多了不少。每天差不多有10到20人能在周边找到活干，老百姓一年下来一个人也能赚到两万多块钱。

从“一地两证”动弹不得，到林耕置换后油茶成林，陈二铺的这片山，因为身份的确认，终于等来了自己的春天。

同样有了改革政策的支持，桑植开始对山上和山下的地块进行林耕置换。通过系统数据分析，桑植县精准摸清了家底：全县25度以上的坡耕地有2.23万亩，其中不稳定耕地2.2万亩；而山下具备开垦为优质耕地的潜力资源有1.6万亩。

桑植县自然资源局 党组成员 副局长 向延波：蓝色的点代表现在还是非耕地，但是地势平坦，坡度在15度以下，耕作条件好、土壤条件具备，有具备优质耕地潜力的资源。这个蓝色就代表我们的耕地置换的潜力资源。改革的目标也就是三句话，围绕着耕地总量有增加，质量有提升，布局更优化。

经过确认，廖家村镇被确定为桑植全县唯一的改革试点。和临澧不同的是，桑植的置换不是在一个村里完成的——山上二户田村有坡耕地，山下咱家村有废弃园林地，一个镇内刚好可以互补。山上350亩坡耕地“退耕”，山下350亩荒废园林地“还耕”——一退一进之间，耕地和林地的总量都没有减少，但两者交换了位置。

桑植县廖家村镇 原党委书记 熊英：确确实实是符合我们山区乡镇的特点。宜耕则耕，宜林则林，在山上发展林下经济增收。在山下通过发展粮食种植又可以稳定耕地，又符合国家的发展政策，而且能够实现家门口就业，让老百姓能够更好增收，我觉得这是双赢的事情。

置换完成后，山上退出的350亩坡耕地，依托桑植“中国粽叶之乡”的产业优势，由镇政府牵头对接本地农业龙头企业，推行订单农业。

粽叶种植两年即可采收，见效快；同时套种黄柏等中药材，长期收益有保障。对二户田村的村民来说，过去连种子化肥钱都赚不回的低效坡地，如今变成了“聚宝盆”。

桑植县廖家村镇 原党委书记 熊英：过去亩产最多只有800到1000元左右，而现在种植粽叶，三年成熟后，光是粽叶这一项，每亩年产值就能达到约8000元。

在山下，咱家村那片荒废多年的园林地，经过清表、平整、翻耕、改良土壤，变身平整开阔的连片农田。水利部门随即主动介入，从主干渠延伸近百米的输水管道，将水直接引到田边。

桑植县水利建设项目管理中心主任 胡海燕：以前因为田地比较分散，很多水都灌不进去。现在成片了，我们就是一片田开一个大口子，接一条支渠下来，支渠下面再接管道，把水全部引到农田里，既没有浪费，也看到了实际的效果和效益。

沿河新建护岸设施、加固防洪堤，让改造后的土地真正实现“旱能灌、涝能排”。如今，没有后顾之忧的当地农户们正驾驶插秧机栽插水稻秧苗，山下良田正在变成“粮田”。

桑植县廖家村镇咱家村 种粮大户 陈明：水管直接从山上接水库的水，再从水库往下放，这样就不用担心水源问题了。我觉得水稻干谷子每亩能收1000斤，就已经达到我的预期了。另外，我们种油菜，每亩大概能有300斤左右的产量。

廖家村镇率先开展的村域互换初战告捷，但山下符合置换条件的地块已经不多，而山上还有近千亩坡耕地等待置换。这意味着，必须打破乡镇区划限制。

桑植县廖家村镇 原党委书记 熊英：这边是廖家村镇，旁边的陈家河镇也是一个乡镇。现在廖家村镇三亩以上成片可置换的地已经没有了，零零散散的可能还有几十亩。其他乡镇还有不少这样的资源。如果要在乡镇之间进行置换，我觉得可能需要县级层面来统筹协调。

熊英书记所说的统筹和协调，瞄准的是跨乡镇推进林耕置换带来的一个新问题：根据现行粮食安全和耕地保护责任制考核的要求，耕地抛荒及非粮化的责任主体主要在属地乡镇。耕地增加了，意味着每年耕地抛荒考核的压力陡增。如果置换进来的耕地，后续没有大户承接、没有产业支撑，换进来的地就可能成了新的包袱。这也是跨乡镇置换必须迈过的一道坎。

在常德市汉寿县崔家桥镇政府，记者见到了前来领取不动产权证书的村民李少军。去年他家1.49亩的地块被置换为林地，如今有了国家的认证，心里也更踏实了。

崔家桥镇是典型的丘陵地貌，全镇有上千亩耕地和李少军家的一样，地块分散，灌溉受限，大户看不上，农户不愿种。想要换走耕地，可无奈没有合适的林地置换。

汉寿县崔家桥镇人大主席 吴浩：在我们这个区域，只能满足一个方面的需求。我们这里有不适宜耕作的耕地，想调整为林地，但我们这里没有合适的林地可以置换为耕地。所以需要通过县级层面来协调跨区域调整。

和崔家桥镇一样，蔬菜大户李敏杰所在的辰阳街道同样也想要调整。

汉寿县辰阳街道党工委副书记、办事处主任 廖欢：我们不像山区，没有山林，全部是平原，没有林耕置换的基本条件，我们只能在县里面统筹的情况下，和其他乡镇来进行县内的置换和平衡。

一边是辰阳街道的“田围林”，一边是崔家桥镇的“林围田”。两个乡镇，一个在平原，一个在丘陵，相隔几十公里，看似毫无关联。但林耕置换改革，让它们第一次“对上了眼”。

2025年3月，在县级统筹下，当地自然资源和林业部门经过现场核验，确认在崔家桥镇选取109亩不稳定耕地和辰阳街道的109亩林地进行等量置换。李敏杰那片卡在心头多年的18亩杨树林，和几十公里外种不出效益的坡耕地，就这样完成了命运的交换。

汉寿县自然资源局耕保股 股长 张国华：我们不仅要改变土地的用途，还要与产业发展相结合。土地开垦出来后，要加强熟化，完善周边的水系和道路设施，让复耕后的地块与周围土地连成一片，保证作物长势良好。粮食产量也要基本达到一致水平。

从山上崔家桥镇“搬”下来的18亩耕地，“新家”就安在了辰阳街道李敏杰的连片蔬菜地里。他告诉记者，自从去年把中间这片18亩的林地砍伐复垦恢复成耕地以后，合作社就立马投资新买了最新款的植保无人机，作业效率大幅提升，产量也增加不少。

汉寿县辰阳街道围堤湖垸蔬菜种植大户 李敏杰：这18亩地，因为多年没有种过蔬菜，土壤品质更好，产量也更高。预计辣椒每亩要比周边多产一千斤，白菜每亩至少要多产两千斤，纯收益应该在三千五百元每亩左右。

今年，李敏杰又新增流转土地60亩，追加投资90多万建起蔬菜大棚，引进新品种，实现错峰销售。这片曾经的杨树林，如今成了他最看重的“高产田”。

汉寿县辰阳街道党工委副书记、办事处主任 廖欢：图中标红的部分就是去年我们复垦的地块，最大的一块有36.6亩，最小的一块仅有0.6亩。将这些林地全部复垦后，将极大推动我们片区蔬菜产业的产业化和规模化进程，对产业发展非常有利。

汉寿县崔家桥镇人大主席 吴浩：如果改种油茶变成林地，如果管护得好，丰产期每亩收益也可以达到2500到3000元。既减轻了我们工作上的压力，又给老百姓带来实惠，是个双赢的选择。

跨镇置换的初步成功，让汉寿县看到了更大空间。2026年，全县计划再完成200亩林耕置换任务，山区乡镇报名非常踊跃，但推进起来，却并不像预想的那么顺利——头130亩顺利解决了，剩下的50亩，成了难啃的硬骨头。

原来，在数据图上看起来可以置换的林地，到了现实中，每一块都有每一块的具体情况。有的农户觉得种树省心省力；有的果树正值丰产期，老百姓舍不得砍；有的地块位置偏僻，就算开垦出来也是孤零零的一块，大户看不上，小户不愿种。

张国华告诉记者，置换不是目的，目的是置换之后，土地要能真正发挥效益。选哪些地来换，有严格的标准。

这就意味着，置换必须同时满足好几个条件：地块要集中连片，水源和交通条件要到位，周边要有产业基础或者大户承接，最重要的是，老百姓得真心愿意。正是基于这样的考虑，汉寿县在推进置换时，没有搞“一刀切”。那50亩“难啃的骨头”，最终被分散到了四个湖区乡镇，每个乡镇承接10到15亩，在更广范围内筛选真正符合条件的地块。

在实践中摸索，汉寿县还萌生了一个更长远、更系统的构想——建立一个动态的林耕置换意向平台。不再是在固定时间点上“一刀切”地找地，而是让有置换意愿的双方提前在平台上登记报备。

这个平台的核心逻辑，是把“找地”变成“等时机”，不着急、不硬推、看准了再换。

农户的橘子树今年行情好不愿砍，可以等两年品种老化后再报备；山区的坡耕地有置换需求，可以先登记，等山下有合适的林地退出时再匹配。这就像给土地建了一个“相亲平台”——让置换从一次性的行政行为，变为常态化的精准对接。

而对于自然资源部门来说，耕地红线不能突破是硬指标，必须坚持“先进后出”“进好于出”“进出平衡”的原则推进耕地置换。

湖南省自然资源厅耕保处 周小玲：“先进后出”的原则意味着，耕地如果要退出，必须先明确好补充耕地的位置。这是为了确保耕地总量保持稳定。“进好于出”要求流入的耕地质量必须优于流出的耕地，比如在水源条件、坡度、集中连片度等方面都要更优质。

从化解地类冲突的村内置换，到盘活山地资源的村域互换，再到统筹全域用地的跨乡镇调配，湖南以汛旱并防与耕林置换协同改革，正在上演一场土地“换装”的魔术。

这魔术的背后，不是简单的“搬家”，而是对“山顶林戴帽、山中果缠腰、山下吨粮田”这一美好图景的系统重构——通过“一张图”摸清家底，通过“置换”优化布局，通过“协同”整合资源，通过“产业”激活价值，让每一块土地都找到属于自己的位置。

责编：姚昕玥

一审：唐煜斯

二审：朱晓华

三审：唐婷

来源：央视新闻客户端