今年暑假，中南大学公共管理学院“笃行善治”实践团一行10人抵达湖南省湘潭市雨湖区，开展为期33天的基层治理调研活动。两周以来，团队深入和平街道、先锋街道、公园社区、罗祖殿社区等多个街道及社区。通过沉浸式体验、深度访谈与实地观察，实践团对雨湖区自2022年启动的扁平化治理改革有了较为全面的认识。

实践团成员与建设社区工作人员合影

一场针对“小马拉大车”困境的改革探索

雨湖区地处湘江之滨，是湘潭市中心城区。作为老城区，老旧院楼多、基础设施差、人口密度高，历史遗留问题积压、社情舆情复杂，基层长期面临“责大权小”“事多人少”“职能重叠”等突出矛盾。为破解这些难题，2022年，雨湖区启动基层扁平化治理改革。

改革从窑湾街道启动试点。据基层干部回忆：“当时刚开始搞扁平化的时候，第一个试点是窑湾街道，他们比我们早一两个月起步，打磨了很多制度机制文件。”试点成熟后，改革于同年7月在全区15个乡镇街道全面推开。2023年8月，雨湖区进一步组建区级综合指导、经济发展、快速处置、民生事务“四大中心”。2024年2月，基层扁平化治理标准体系正式发布。

在治理单元上，雨湖区按照“便于管理、任务相当、界定清晰、包户集中、全面覆盖、不留空白”的原则，将全区科学划分为667个区块，每个区块覆盖350户左右，实行“1+N+1”治理模式——每个区块配备1名治理员、N名协理员、1名监督员。公园社区书记介绍：“我们社区分成了10个区块，每个区块有一个社区工作人员负责，对接这一块的居民。区块里还可以发展居民骨干、商户、单位热心人员作为协理员，每栋楼安排楼栋长，每个单元还有单元长，可以说是打通了‘最后一百米’。”火车站社区将3000余户居民划分为7个区块，实行“区块+条线”相结合的工作方式，做到“全覆盖、无死角”。改革旨在压缩冗余层级，变“居民—社区干部—社区—街道内设机构—街道”多层级结构为“居民—区块治理员—中心办公人员”的扁平结构，推动服务窗口前移。

金塘社区工作人员向实践团成员介绍社区党建成果

成效渐显：服务下沉，居民“找得到人”

改革推行以来，治理触角下沉的成效逐步显现。

划小单元使责任归属更加清晰，居民知道“找谁办事”。火车站社区书记对比道：“以前没有区块治理的时候，责任没这么清晰……现在区块有固定负责人，工作开展更明晰。”

“首问责任制”之下，区块治理员成了居民的“第一联系人”，其职责边界随之大幅扩展。无论是政策解读、邻里纠纷，还是水管漏水、环境卫生，居民只需找到自己区块的治理员，问题便有了明确的承接方。公园社区书记说：“所有居民的事都可以找他。”治理员的照片、姓名和联系方式全部公示在区块内，居民“找一个人就够了”。信息的直达性有效消解了科层传导中的时滞与耗散，缩短了问题发现到响应之间的时间窗口。

罗祖殿社区与青亭村的实践，为基层治理提供了差异化探索的样本。罗祖殿社区接手了3400㎡闲置资产，通过停车收费等方式实现“自我造血”，在此基础上开展了社区食堂、儿童托管、老年活动等民生服务。社区书记向团队介绍：“居民需求什么，我们第一时间知晓，共同推进。”社区食堂8块钱一餐，适合周边老年人用餐；儿童托管解决了双职工家庭的难题。该社区被评为2021年全国老旧小区改造百强示范点。而青亭村以村规民约为基础，建立“积分制”治理体系——村民通过参与公共事务获取积分，积分可兑换物资或服务，村集体经济2024年达到172.2万元，形成了“共建共治共享”格局。村干部介绍，前期花半年时间完成全村人口、房屋、车辆等基础数据录入，后续报表摸排工作大幅减负，“政府要什么数据，平台上一调就行”。

两个案例殊途同归：一个通过“自我造血”激活城市社区的服务潜能，一个通过“数字赋能”重塑乡村治理的运行逻辑——共同指向基层治理从“被动应对”走向“主动治理”的转型方向。

罗祖殿社区综合养老服务中心

扁平化改革仍在路上

扁平化治理成效初显，但随着调研深入，一些推进中的难点与堵点也逐渐浮出水面。

其一，科层制与扁平化在一定时期内并行运转。传统科层关系仍在，扁平化之后既是“条”上的人，也是“块”上的人，工作边界反而扩展。其二，权责匹配仍需完善。基层在安全排查、违建管控等工作中承担较大责任压力，但在执法权限和资源保障方面仍存在不足，部门协同机制有待进一步理顺。其三，服务边界需要更加清晰。“首问责任制”方便了居民，但也使社区承担了部分职责之外的事务，如何在“首问负责”与合理分工之间找到平衡，是需要进一步探索的方向。其四，制度建设需要持续完善。调研发现，当前改革推进的节奏与主要领导关注度之间存在一定关联，罗祖殿社区的特色做法，很大程度上与社区书记个人的投入和担当密不可分。一名街道干部对此深有感触：“我们是在寻找制度，而不是寻找这个能人。”这句话揭示了改革的深层命题——如何将实践成果从“个人驱动”转化为“制度驱动”，使其不因人事变动而波动，是改革走向成熟的关键一步。

走进田野，读懂基层

雨湖区的探索为理解基层治理改革的复杂性和长期性提供了宝贵的样本。两周的调研让团队成员深刻认识到，基层治理改革是一个系统工程，需要权责同步配置、制度配套完善。接下来，“笃行善治”实践团将继续扎根雨湖区各街道社区，从“减负、赋能、减阻”三个维度展开深入调研，进一步探索“小马拉大车”基层治理困境的破解路径，为推动基层治理提质增效贡献青年智慧。

作者：张培元 冉鹏

责编：周杨

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二审：陈永刚

三审：唐婷

来源：湖南日报·新湖南客户端