将零星救济上升为体系化制度的关键一步，是在宋徽宗崇宁年间迈出的。

崇宁元年（1102年），宋徽宗下诏，令京师设置居养院，收容鳏寡孤独的百姓。崇宁三年（1104年），朝廷采纳蔡京“择高旷不毛之地，置漏泽园”的建议，收葬无主尸骸与贫苦亡者，同时，将苏轼此前在杭州创办的安乐坊规范化、规模化，推广为全国性的安济坊。

三者分司“养、葬、医”之职，形成闭环式救助体系——

崇宁五年（1106年），朝廷进一步明确：“诸城、砦、镇、市户及千以上有知监者，依各县增置居养院、安济坊、漏泽园”，将救助网络从州县延伸至基层市镇。同时规定“道路遇寒僵仆之人及无衣丐者，许送近便居养院，给钱米救济”，孤贫小儿还可入小学听读。

在朝廷统筹下，宋代社会保障完成了从“地方试点”到“全国推行”、从“临时举措”到“常设制度”的转型，形成了覆盖广泛、职能明确的救助体系，实现了国家层面制度化、规模化的关键跃升。

居养院是综合性收容机构，承担着“养民之穷”的核心使命。北宋时期，孤儿、弃婴的救济多归入居养院、福田院、广惠仓等综合性机构；至南宋，“慈幼局”“婴儿局”“慈幼庄”等专门机构大量出现。养老保障方面，宋代在综合性机构之外专设孤老院，作为收养孤寡穷苦老人的官方福利机构。

大观元年（1107年），朝廷规定“居养鳏寡孤独之人，其老者并年满五十岁以上，许行收养”。宣和二年（1120年）虽将年龄标准提至六十岁，但冬季可不限年龄收容冻馁之人。

救济标准亦十分优厚：

南宋时期，苏州居养院规模宏大，有屋六十五幢、居室三百一十间，官田一千六百六十亩，年收租米七百石有余，为孤老幼弱提供了稳定的庇护所。此外，宋代还设有季节性供养所和救助站，针对性解决不同时段的贫困救济需求。

安济坊专注于医疗救助，其制度雏形源于苏轼的基层实践。元祐四年（1089年），杭州旱疫交织，知州苏轼在众安桥设“安乐坊”，推广“圣散子方”，聘僧人主持，按病情分类收治、分室隔离，向贫民免费提供汤药食宿。

苏轼还制定了“三年医愈千人赐紫衣”的措施，以激励救治。短短数年，安乐坊救治病患近千人，其“官民合办、隔离救治”的模式，后被宋徽宗下诏推广，定名“安济坊”，国家推行的全国性医疗救助体系由此形成。

南宋时期，除安济坊外，朝廷在州府设立“施药局”，每年拨钱十万贯支持运营，并委派官员监督，依方制药，为患病民众免费诊疗施药。安济坊与惠民药局（北宋时设立，兼具药品制售与医疗救济职能）、施药局联动，形成“门诊＋住院”医疗救助网络。

漏泽园作为公共福利性公墓，彰显了宋代“泽及枯骨”的人文关怀。其可追溯至宋真宗时期，官府“于京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者”。后宋徽宗采纳蔡京建议，正式以“漏泽园”为名推行全国。南宋时期，漏泽园仍“岁以为常”，各地普遍设立。

朝廷对漏泽园制定了明确的管理规范：墓穴深三尺，人给地八尺，以方砖镌刻死者信息与安葬时间，并按《千字文》顺序编号归档。园内设置春秋祭奠之所，允许家属迁葬，日常事务由僧人负责，葬及三千人以上者可获紫衣师号。

北宋陕州漏泽园遗址的考古发现为此提供了实证：该遗址占地12650平方米，墓葬约2000座，出土的372块墓志砖与文献记载的编号、镌刻规范完全对应。

除“百姓张吉”外，还有“百姓王六于居养院身死”“小童赵乙无主收葬”等记载，清晰反映了宋代福利救护制度的概貌。

为确保制度落实，朝廷还制定监督机制，要求“监司巡历，取图籍点检”，防止出现“埋瘗不深致暴露”等情况。

制度设计虽完备，但实际执行却常与理想存在偏差。财政支撑薄弱性是制度运行的核心制约。居养院、安济坊、漏泽园的经费主要源于户绝财产与常平仓息钱，南宋以后地方自筹压力增大，部分州县因“养济田十失其八”致使救济乏力。

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来源：中国劳动保障报