丁涛 

摘要：武陵源区是世界知名旅游目的地，也是典型小区域行政区。机构改革后，当地整合农业、水利、乡村振兴等职能组建农业农村水利局，下设农业综合行政执法大队，统一承担全域涉农、涉水、涉乡村振兴领域执法监管职责。受区域面积小、法治人才匮乏、队伍组建时间短、多领域职能融合难等现实条件制约，基层执法仍面临体系运行不畅、专业能力不足、基础保障薄弱、部门协同不畅等突出问题。本文立足武陵源区情实际，系统梳理农业农村水利综合执法现状与困境，从机构机制、队伍能力、保障体系、执法效能、法治环境五个维度提出对策，探索适合小区域、复合型、旅游型区县的农业综合行政执法规范化路径，为武陵源乡村振兴、生态保护与旅游融合高质量发展提供坚实法治支撑。

关键词：武陵源区；农业综合行政执法；小区域治理；法治人才；执法规范化

一、引言

基层综合行政执法是法治政府建设的“最后一公里”，也是保障“三农”工作、水利安全、推进乡村振兴落地见效的关键力量。党中央、国务院明确将农业、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输五支队伍列为全国重点建设的综合行政执法队伍，持续推动执法重心下移、执法职能整合、执法力量统合，不断夯实基层治理的法治根基。

武陵源区地处张家界市核心景区，其行政区域狭小、文旅融合程度高，农业农村呈现“小规模、精品化、景观化”的鲜明特点。本轮机构改革中，原农业局、水利局、乡村振兴局职能深度整合，组建区农业农村水利局，并同步新成立农业综合行政执法大队，统一行使涉农、涉水、涉乡村振兴领域行政处罚、行政检查及行政强制职权，实现了“一个部门管执法、一支队伍管到底”。

从实际运行来看，这支执法队伍组建时间不长，人员多由原各单位划转调剂而来，专业背景差异大、法治人才储备严重不足，再加上小区域治理普遍存在的“事繁权少、人少事多”困境，导致执法规范化、专业化、协同化水平与现实需求仍有较大差距。本文立足武陵源小区域、旅游型、复合型治理实际，坚持问题导向与实践导向，聚焦基层综合执法堵点难点，推动执法工作从“物理整合”向“化学融合”转变，真正把严格规范公正文明执法与服务旅游发展、守护生态安全、助力乡村振兴有机结合起来。

二、武陵源区农业综合行政执法基本概况与现实特点

（一）机构与职能整合情况

武陵源区农业综合行政执法大队隶属于区农业农村水利局，实行“局队合一、属地管理”管理体制，整合了以往分散在多个科室、多个领域的执法事项，实现权责集中、力量统一。具体涵盖四大板块：

农业领域执法：包括种子、化肥、农药、兽药、饲料、农机、农产品质量安全、动植物防疫检疫、农业转基因生物安全、农村宅基地使用与监管等；

水利领域执法：包括水资源管理、河道采砂管控、水土保持监督、水利工程设施保护、河湖管理、供水节水监管等；

乡村振兴领域执法：包括乡村建设项目实施、农村人居环境整治、惠农补贴政策落实、项目资金规范使用等相关监管执法；

其他关联事项：涉农安全生产、农业面源污染防治、畜禽养殖污染治理、渔业渔政管理等。

整体来看，执法链条覆盖生产、经营、资源、环境、安全、民生全领域，对执法人员提出了“多线合一、一专多能”的高要求。

（二）队伍与人员基本情况

执法大队组建时间短，人员以划转、内部调剂为主，公开招录补充极少，整体呈现出较为明显的“三多三少” 特征：

1.业务型人员多，法治型人员少：绝大多数人员来自农技推广、乡村建设等业务岗位，法律专业出身、系统接受过执法训练的人员占比偏低；

2.中年人员多，年轻骨干少：队伍年龄结构整体偏大，既懂农业水利业务、又精通法律程序、善于办案取证的年轻复合型骨干明显不足；

3.经验型人员多，专业化培训少：长期从事业务管理工作，针对执法程序、证据固定、裁量适用、案卷制作、复议应诉等专业训练严重不足，实战能力偏弱。

同时受小区域编制总量严格控制，执法人员数量有限，一人多岗、一岗多责、身兼数职成为常态，日常工作负荷较重。

（三）武陵源区小区域治理的独特现实

武陵源区面积小、人口少、旅游主导、生态敏感，决定了其执法环境与其他农业大区截然不同：

1.区域空间小、监管对象散：辖区面积有限，农业农村多分布在景区周边与城郊地带，执法半径短、响应速度快，但经营主体分散、业态混杂，精细化监管难度不小；

2.旅游属性强、形象要求高：农业农村与旅游发展深度融合，精品民宿、观光农业、生态采摘、乡村旅游点多面广，执法既要守住安全底线，又要维护旅游秩序、守护景区品牌形象；

3.生态标准严、社会关注度高：作为世界自然遗产地，水资源保护、水土保持、农业面源污染防控、河湖生态治理任务重、标准高，任何执法不规范行为都容易引发关注；

4.法治资源紧、支撑力量弱：区级层面法律专业人才总量不足，公检法司及法律顾问力量有限，执法人员办理复杂案件时外部专业支撑不足；

5.群众期待高、执法敏感度高：游客、经营主体、当地群众对执法规范性、文明度、公信力要求高，直接关系区域营商环境和政府形象。

三、武陵源区农业综合行政执法面临的突出问题

（一）机构机制不顺：整合不到位，运行不顺畅

一是“三定”方案落地和岗位配置相对滞后。机构新组建不久，内部岗位职责、办案流程、协作分工仍在磨合完善，部分职能边界不够清晰，存在交叉监管或监管空白现象。二是局队之间“管罚衔接”不够顺畅。业务科室与执法大队信息互通、线索移送、联合检查、整改回访未形成常态化机制，一定程度存在“重审批轻监管、重服务轻执法” 的倾向。三是跨部门协同联动薄弱。与市场监管、公安、生态环境、乡镇（街道）等单位联动不足，重复检查、推诿扯皮等问题时有发生，难以形成监管执法合力。

（二）队伍能力不足：法治人才匮乏，专业素养不匹配

一是法治人才结构性短缺问题突出。精通法律、行政法规的专业人员严重不足，多数执法人员属于“半路出家”，对《行政处罚法》《行政强制法》及执法程序、裁量基准、案卷制作等掌握不够扎实。二是多领域知识融合难度大。涉农、涉水、涉乡村振兴法律法规数量多、更新快，执法人员短时间内难以全面精通，实际工作中容易出现“不会执法、不敢执法、执法不规范”等问题。三是实战执法能力偏弱。现场调查取证、法律文书制作、听证复议应诉、突发情况处置等能力参差不齐，案卷质量高低不一，存在程序瑕疵、证据不足、法律适用不准确等风险。四是培训体系不完善。培训频次偏低、内容偏理论，缺少结合武陵源小区域特点、旅游场景、复合型案件的实战模拟、案例教学和现场实训，学用结合不够紧密。

（三）保障体系薄弱：人财物投入不足，支撑能力弱

一是人员编制紧张。受小区域编制总量限制，执法人员数量与繁重任务不匹配，日常巡查、专项整治、案件办理、普法宣传等工作压力持续偏大。二是经费装备保障不足。执法经费未实现稳定足额保障，交通设施、移动办案终端、勘验取证工具等配备不足，信息化、智慧执法建设滞后。三是基层执法阵地缺失。乡镇一级没有固定执法站点，主要依靠乡镇农技、水利人员协助开展工作，但这类人员无执法资格，难以有效承担日常巡查和线索上报职责。四是激励约束机制不健全。执法工作责任重、风险高、压力大，但容错纠错、考核奖励、职级晋升向一线倾斜不够，一定程度影响干部干事创业积极性。

（四）执法效能不高：规范化水平低，办案质效待提升

一是程序意识不够强。存在重实体、轻程序现象，现场检查不规范、权利告知不到位、文书送达不严谨、执法全过程记录不完整等问题时有发生。二是自由裁量权使用不够规范。裁量尺度把握不一，偶尔出现同案不同罚、畸轻畸重情况，影响执法公信力。三是案件办理质效不高。案件数量偏少、类型单一，以简易程序、轻微违法案件为主，办理重大复杂案件能力不足，执法震慑作用不强。四是“重处罚、轻指导”倾向明显。普法宣传和服务指导前置不足，柔性执法、包容审慎监管运用不够，容易引发群众对立情绪，执法效果打折扣。

（五）法治环境欠佳：群众法治意识弱，执法氛围待优化

一是经营主体与群众法律意识仍然淡薄。对泔水饲喂生猪、动物检疫、渔政禁捕、农资安全等相关法律法规知晓率不高，理解不到位，导致无检疫证明销售生猪、家禽，非法捕捞、违规使用农资等违法行为时有发生。二是景区周边执法敏感度高、处置难度大。武陵源作为旅游核心区，执法行为易被游客拍摄、传播，舆论关注度高，一旦处置不当容易引发误解，对执法的规范性、文明度、现场把控能力要求更高。三是基层配合度有待提升。部分养殖户、经营户、村组群众对执法工作不理解、不配合，在调查取证、现场制止、督促整改等环节存在一定阻力，基层执法环境仍需持续优化。

四、优化武陵源区农业综合行政执法的对策路径

（一）健全机构机制，夯实规范化运行基础

一是完善“三定”落实与内部治理。进一步明确岗位职责、办案流程、裁量基准、考核标准，全面推行案件主办人、法制审核、集体审议制度，实现权责清晰、流程规范、运转高效。二是强化局队“管罚衔接”。建立业务科室与执法大队信息互通、线索移送、联合检查、整改回访常态化机制，构建“审批—监管—执法—回访”闭环管理体系。三是构建跨部门协同格局。健全与市场监管、公安、司法、乡镇（街道）联动机制，常态化开展联合执法、交叉检查、案件会商，畅通行政执法与刑事司法衔接，提升执法震慑力。四是压实乡镇属地责任。搭建“执法大队、乡镇、村居”三级联动网络，明确协查、巡查、宣传、线索上报职责，打通执法“最后一公里”。

（二）建强执法队伍，破解法治人才匮乏瓶颈

一是实施人才精准引育计划。积极争取编制倾斜，优先招录法律、农业、水利专业人员；在系统内选调业务骨干，建立“法治骨干 + 业务骨干”双向培养机制，加快人才融合。二是构建实战化培训体系。坚持常态化学法，集中学习与个人自学、线上课程相结合；开展案例研讨、模拟办案、案卷评查、旁听庭审等实战练兵；推行“老带新、跨领域帮带”，快速提升一专多能能力。三是严把执法资格关口。组织全员参加执法资格考试，实现持证上岗、亮证执法全覆盖。四是强化作风与廉政建设。严明纪律规矩，强化廉政风险防控，打造政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律的基层执法队伍。

（三）强化综合保障，提升整体支撑能力

一是稳定经费装备保障。将执法经费、装备购置、培训、抽检等全额纳入财政预算，按标准配齐交通设施、执法记录仪、移动办案终端，加快推进智慧执法、数字执法。二是优化人员激励保障。完善绩效考核体系，向一线办案人员倾斜；健全容错纠错机制，鼓励担当作为；在评先评优、职级晋升上重点倾斜执法岗位，增强职业认同感。三是健全法律顾问与法制审核。聘请专（兼）职法律顾问，重大执法决定全部落实法制审核，有效降低执法风险。四是推进基层执法阵地建设。依托乡镇便民服务中心设立执法联络点，配备专职或兼职协管人员，实现巡查、宣传、受理、上报工作常态化。

（四）提升执法效能，推进严格规范公正文明执法

一是全面落实行政执法“三项制度”。做到执法公示全面、全过程记录规范、重大执法决定法制审核严格，确保程序合法、过程留痕、决定公正。二是规范自由裁量权。细化裁量基准，统一执法尺度，坚决防止畸轻畸重、同案不同罚，维护执法公信力。三是创新执法方式。推行柔性执法，落实首违不罚、轻微免罚，多用说服教育、劝导示范；推行精准执法，用好“双随机、一公开”、重点监管、风险预警，减少对市场主体干扰；推行阳光执法，主动公开执法依据、流程、结果，接受社会监督。四是全面提升案卷质量。统一文书模板，规范制作、归档、评查流程，以优秀案卷评查带动整体执法水平提升。

（五）优化法治环境，营造良好执法氛围

一是开展精准普法宣传。结合旅游与农业特点，深入乡村、经营主体、景区、社区，用群众听得懂的语言解读法律法规，提升群众知晓率和守法自觉性。二是坚持服务型执法理念。把执法、普法、指导、帮扶结合起来，主动帮助经营主体规范经营、化解矛盾纠纷，实现执法效果与社会效果相统一。三是主动融入旅游发展大局。规范乡村养殖、民宿、观光农业经营秩序，守护武陵源生态底色和旅游品牌，助力世界级旅游目的地建设。四是畅通群众监督渠道。公布举报电话和投诉方式，及时回应群众诉求，主动接受社会监督，不断提升群众满意度。

五、实践成效与预期价值

通过系统推进上述措施，武陵源区农业综合行政执法工作有望实现五大转变：一是队伍由“多元整合”向“专业融合”转变，法治人才短板得到有效补齐；二是机制由“分散运行”向“协同高效”转变，局队、部门、乡镇联动更加顺畅；三是执法由“经验粗放”向“规范精准”转变，程序、裁量、文书全面达标；四是保障由“薄弱不足”向“稳定有力”转变，人财物支撑持续强化；五是环境由“被动守法”向“自觉尊法”转变，营商环境和区域形象持续优化。

对武陵源而言，规范农业综合行政执法，不仅是法治政府建设的内在要求，更是守护农业安全、水利安全、生态安全、旅游安全的底线工程，是服务乡村振兴、赋能旅游发展的保障工程。小区域同样可以实现大治理、精执法、优服务，相关探索可为全市乃至全省小区域、复合型、旅游型区县综合执法改革提供可复制、可推广的实践经验。

六、结论与展望

武陵源区农业综合行政执法大队组建时间短、基础薄弱、任务繁重，面临区域小、人才缺、职能多、标准高、压力大的现实挑战。必须立足区情实际，坚定不移走小而精、专而强、联而合、规而优的规范化建设路径：以机构机制完善为前提，以队伍能力建设为核心，以综合保障强化为支撑，以执法效能提升为关键，以法治环境优化为基础，全面推进严格规范公正文明执法。

未来，随着改革不断深化、保障持续加强、能力稳步提升，武陵源将打造一支适应小区域治理、旅游发展、生态保护、乡村振兴需要的基层综合执法铁军，实现执法规范化、监管精准化、服务优质化、治理现代化，为建设世界一流旅游目的地、推动农业农村水利高质量发展提供坚强法治保障，为基层综合行政执法改革贡献可参考的“武陵源方案”。

参考文献

农业农村部. 全国农业综合行政执法能力提升工作方案[Z].2023.

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湖南省农业农村厅. 湖南省农业综合行政执法规范化建设标准[Z].2024.

湖北省审计厅. 审计视角下的基层农业综合执法现状及改进建议[J].审计月刊,2025(09).

中国农村网. 新时代农业行政执法队伍能力建设对策[J].中国农村,2024(04).

甘肃省农业农村厅. 执法护农谱新篇——“十四五”农业综合行政执法改革答卷[R].2025.

（作者系张家界市武陵源区农业农村水利局）

作者：丁涛

责编：李祯媛

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