“寸土”生“寸金”

——全国低效用地再开发的“湘潭实践”

湖南日报·新湖南客户端 杨阳

亩均税收从1.05万元飙至208.9万元，200倍增长的“腾笼换鸟”如何实现？

73亩低效地4个月“拿地即开工”，企业年营收将从4.7亿元跃升至14亿元，土地“蝶变”的密码是什么？

195亩用地分割转让化解5700万元债务死结，“破局之举”背后藏着怎样的智慧？

每一个问号的背后，都藏着湘潭市自然资源和规划局破解资源约束、激活发展动能的深层答案。

2025年以来，在湘潭市委、市政府的正确领导下，湘潭市自然资源和规划局坚持“以制度变革引领模式创新，以模式创新引领高质量发展”，着力破解存量低效用地提质增效难题，以一场全力以赴的土地存量革命，交出了破解资源“天花板”的“湘潭答卷”，让一块块“睡之地”迸发惊人活力。他们勇于“试点”，精准施策，坚持向“存量”要“增量”，向“效率”要“效益”，创新实施“标准+政策+项目+机制”四位一体战法，精准啃下“认定难、盘活难、监管难”硬骨头。

湘潭市3个案例入选自然资源部发布的低效用地再开发试点典型案例，为全国三批典型案例均有上榜的3个城市之一。图为江麓机电科技九华基地升级改造项目。（杨阳 摄）

作为全国首批低效用地再开发试点城市，湘潭答卷已硕果满枝：近1500公顷沉睡土地重焕生机，3个案例入选自然资源部典型案例，为全国三批典型案例均有上榜的三个城市之一；政策集成体系斩获湖南省自然资源科技创新大赛一等奖，湘潭经验入选全省土地盘活增效十大改革创新案例，湖南省存量土地盘活经验交流会推广“湘潭方案”。湘潭的土地效率革命，正成为全省乃至全国的“学习样本”。

从“模糊判断”到“精准画像”的破题之道

在城镇化加速与产业升级的浪潮中，“增量土地告急、存量土地低效”的矛盾愈发尖锐：早期工业项目“占地为王”却效益低迷，城镇旧地“功能老化”又产权复杂，历史遗留用地“手续不全”陷开发僵局……破解困局，首先要回答一个关键问题：什么样的土地才算“低效”？

“过去评判土地是否低效，往往依靠经验和感觉，现在我们有了科学的认定标准。”湘潭市自然资源和规划局相关负责人拿出的《低效用地评价与认定标准》，正是全省首创的“破题利器”。这份标准以定性定量双轨并行，构建起土地利用强度、经济效益、社会效益、环境效益“四维评价体系”，像给土地装上“CT扫描仪”，既算“经济账”，也算“生态账”“民生账”，实现从“模糊判断”到“精准画像”的质变。

这把“标尺”早已跨越湘潭市域，核心内容直接被自然资源部采纳，标志着湘潭的认定逻辑从“地方经验”上升为“行业标准”。依托此标准，湘潭构建市、县、乡、村“两上两下”四级联动摸排网，为每块低效地建立“数字档案”。按照“规划+策划”路径，市自然资源和规划局编制低效用地再开发专项规划，划定55个再开发单元，推行“一地一策”，搭建起“全市—策略片区—低效单元—重点项目”的空间传导体系，让每一寸土地的盘活都“有章可循、有据可依”，从源头上避免“盲目开发”“重复建设”。

从“规模导向”到“效益优先”的理念转型

识别低效用地只是“第一步”，如何让“沉睡资产”苏醒才是“重头戏”。湘潭没有搞“一刀切”的简单处置，而是打造了一个充满活力的“政策工具箱”，让不同类型的低效用地都能找到“最优解”。

针对意愿各异、情况复杂的用地主体，湘潭创新构建“1+2+N”政策集成体系，围绕城市更新、产业升级等重点领域，从放开产业用地管控、实施差别化土地供应等多维度，充实存量建筑转换利用、空间复合利用等26项政策，形成涵盖标准、规划、利用、供应、约束、保障6大环节，要素齐全、覆盖全面的政策工具箱。

系列政策措施像“精准手术刀”，直击盘活路径、退出补偿、规划调整等核心堵点。其中，《低效用地再开发规划留白管理措施》坚持以用为先，让“留白”从被动闲置变为主动规划的弹性空间；《存量建筑转换利用审查暂行办法》为存量建筑盘活利用提供全链条指引；《鼓励空间复合利用提高土地利用效率的若干措施》让用地告别“一地一用”限制，开启“灵活性革命”。这些政策开创省内乃至全国先河，构建起“依法依规、利益共享”的盘活生态，为复杂产权盘活提供了“法律依据+路径指引”的双重保障。

更具前瞻性的是，湘潭建立“全生命周期管控”思维，从源头上筑牢“防低效”堤坝。《园区合同用地实施办法》构建“招商引资—用地承诺—出让合同—净地确认—宗地界址—项目监管”全流程闭环，推行“双合同一协议”（用地合同、监管协议、产业承诺），将亩均税收、能耗、环保等8项约束指标“白纸黑字”写进合同，既“事前约定”也“事后监管”。如今，全市域园区新上工业用地“合同用地”全覆盖，100%签约率像一道“紧箍咒”，倒逼企业从“粗放占地”转向“集约用地”，从源头上“重规模”转向“重效益”，守住土地效率“生命线”。

从“审批慢”到“提速跑”的效能革命

“从拿地到开工提前半年！”宏大真空负责人的感叹，道出“带方案出让”模式的威力。这套以“标准地+承诺制+代办制”的组合拳，让“拿地即开工”从愿景变为现实。“标准地”提前明确产业、投资、亩均税收等核心指标，企业拿地前便知建设要求；“承诺制”实行审批事项一次性告知，签约即启动审查；“代办制”由自然资源和规划部门全流程跟踪服务，梳理环节、协调难题。

这片沉睡数年的73亩低效用地，4个月即完成了规划调整、土地出让和项目开工建设等一系列工作，不仅实现“交地即交证”“拿地即开工”，更催生企业发展“加速度”，年销售收入有望从4.7亿元跃升至14亿元。

“湘潭市低效用地再开发政策机制体系”项目荣获省自然资源科技创新大赛一等奖。湘潭是全省唯一获评一等奖的市州，其获奖项目成为全省唯一因机制创新脱颖而出的标杆之作。

这只是湘潭审批效能革命的一个缩影。在低效用地再开发工作中，湘潭成立市长挂帅的工作专班，建立“问题清单+交办制、台账制、销号制、通报制”的“一单五制”管理法，对盘活难题“挂图作战、销号管理”，确保“件件有着落、事事有回音”。更具突破性的是联合审批机制。市自然资源和规划局制定《湘潭市低效用地再开发建设联合审批工作方案》，将原本“部门串联跑腿”改为“多部门并联审批”，实行“一窗受理、集中审查、同步审批、限时办结”，审批效率直接提升50%以上，不仅让企业“少跑腿、快办事”，更打破了“部门壁垒”，形成“齐抓共管”的工作合力。

与此同时，科技赋能让监管“耳聪目明”，智慧监管“一张图”系统实现地块信息、项目进度、规划条件的“可视化呈现、动态化更新”，打造从“推介—交易—监管”的全流程闭环，让“数据多跑路、干部少跑腿”；专家智库机制汇聚国土规划、资本运营、产业经济等领域“最强大脑”，为复杂项目提供“专业诊断+解决方案”，让确保决策都精准高效“既符合政策又贴近实际”，既“算当前账”也“算长远账”。

从“沉睡资产”到“高产引擎”的价值跃升

政策的生命力在于实践，湘潭低效用地再开发的亮眼成效，正由一个个创新破局的鲜活案例生动诠释，更彰显了其盘活路径的多元适配性。

——创新“先购后租+先租后让”模式，实现“腾笼换鸟”式焕新。在原江麓机电九华基地低效地块上，湘潭跳出传统供地思维，以灵活的用地模式成功引入神盾电池项目。无需新增建设用地，仅通过用地效率重构，就让亩均税收从1.05万元飙升至208.9万元，暴涨近200倍，创造了年产值150亿元的“寸土寸金”奇迹，让旧厂房焕发新产业活力。

——首创“分割转让+协议收回”组合模式，破解债务困局。面对“王老五”项目债务沉重、土地闲置的死结，湘潭摒弃“一刀切”处置方式，创新采用“分割转让195亩盘活存量+协议收回182亩重新规划”的组合拳。不仅顺利化解5700万元债务及税款难题，更推动土地转型为新材料产业园，实现“盘活一宗地、激活一条产业链、重塑一片发展区”的乘数效应，让闲置地变成产业增长极。

——创新“商改租”功能转换模式，开辟低效空间再用新径。湖南农机产业园内7万平方米的闲置商业楼宇，曾因业态不适配沦为“烫手山芋”。湘潭突破建筑功能固化限制，通过“商改租”政策赋能，仅用3个月就将闲置楼宇改造为紧俏人才公寓，既解决了园区人才居住需求，又实现年创税2000万元，达成社会效益与经济效益的双向共赢，让闲置空间焕发多元价值。

这些成功案例的背后，是湘潭系统构建的“分类处置+多元共治”核心机制。针对产业用地，总结推广“腾笼换鸟、分割转让、整体转型、联合开发、协议收回、功能转换”六大增效路径；针对城镇生活用地，创新推出“功能转换、条件重置、产权重组”三大活化策略；针对历史遗留用地，建立“全链条激活、分类型施策”的处置机制，以多维度创新模式适配不同场景，为低效用地再开发提供了可复制的实践样本。

截至目前，湘潭已完成48个低效用地项目再开发，58个项目正在实施再开发，撬动各类投资43.59亿元，实现政府收益3.87亿元，项目平均产值增速达47.7%，经济效益和社会效益显著。

从“寸土”到“寸金”，从“沉睡”到“苏醒”，湘潭的低效用地再开发实践不仅破解了土地资源瓶颈，更促进了发展理念的深刻变革。这场仍在深化的土地效率革命，其深层意义在于：它不是简单的“土地开发”，而是城市空间的重构、产业生态的重塑、发展动能的转换，必将为高质量发展注入源源不断新动能。

责编：胡孟婷

一审：胡孟婷

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来源：新湘潭客户端