在经过数月辩论和长达16个小时的峰会磋商后，欧盟领导人12月19日未能就动用俄罗斯被冻结资产援助乌克兰达成一致。

据新华社报道，欧洲理事会主席科斯塔19日说，欧盟领导人已批准2026至2027年度向乌克兰提供900亿欧元支援的决议。

这笔对乌经济和军事援助计划的资金来源为由欧盟预算担保的贷款，而不是此前多个欧洲国家推动的，使用俄罗斯被冻结资产援助乌克兰的方案。这对德国总理默茨和欧盟委员会主席冯德莱恩来说是一次重大挫折。

本月18日至19日，欧盟峰会在布鲁塞尔举行，重点讨论对乌克兰援助等议题。欧盟外交与安全政策高级代表卡拉斯此前表示，欧盟正就对乌融资讨论多种选项，其中“最可信的选项”是“赔偿贷款”方案，即以俄罗斯被冻结资产为抵押，向乌克兰提供融资。但是，欧洲成员国之间就如何使用俄罗斯被冻结资产资助乌克兰存在严重分歧。政治新闻网站Politico指出，这暴露整个欧洲大陆在如何应对新的世界秩序和美国前所未有施压上存在更深层次的分裂。

美媒披露称，美国政府近期持续向欧盟成员国施压，要求他们在峰会上拒绝这一方案。按照美方制定的俄乌“和平计划”，美国希望将俄罗斯部分被冻结资产用于拟由美国主导的乌克兰重建工作。与此同时，俄方多次反对欧盟未经俄方同意处置俄主权资产，警告将予以反制。

乌克兰明年将面临717亿欧元预算缺口，如果资金在明年4月前无法到位，乌克兰将不得不削减公共开支。如今基辅的资金得到了保障，但这并非欧盟大多数成员国所希望的方式。

《卫报》此前就分析称，若峰会最终未能就援乌资金制定明确方案，欧盟的公信力将荡然无存。面对奉行交易主义理念的特朗普所主导的和谈进程，被公开指责“软弱”的欧洲将更难发挥影响力。

被否决的方案是什么？

自2022年2月俄乌冲突爆发后，西方国家冻结俄罗斯约3000亿美元海外资产。其中，欧盟冻结俄罗斯中央银行价值约2100亿欧元的资产。欧盟境内约90%被冻结俄资产由总部设在布鲁塞尔的欧洲清算银行控制。

俄乌冲突爆发至今已将近4年，欧盟计划利用这笔资金为乌克兰筹集贷款。根据这项复杂的方案，欧盟将向欧洲清算银行借款，向乌克兰提供首批900亿欧元贷款，约占乌克兰2026年至2027年资金需求的三分之二。

值得注意的是，唯有当俄罗斯同意为战争造成的巨大损失支付赔偿时，乌方才会向欧盟偿还这笔资金，随后欧盟再将款项归还欧洲清算银行。在整个资金流转过程中，俄罗斯始终是这些资产的法定所有者。

欧洲清算银行常被称为“银行的银行”，直到不久前它还是全球金融基础设施中鲜为人知的一环。如今，该公司为其客户（包括各国央行、投资银行和超国家组织）管理着价值40.7万亿欧元的资产。该公司的前身是华尔街银行摩根大通在比利时的分支机构，不持有任何纸币，但支持现金和证券（股票、债券或其他用于筹集资金的工具）的电子交易。

时间点有何特殊之处

据英国《卫报》报道，欧盟领导人于2024年达成协议，将俄罗斯被冻结主权财富产生的利息用于援助乌克兰。然而，动用资产本金是更具争议性的举措，比利时、法国和德国政府曾担忧此举可能损害全球投资者对欧元区的信心。

转机出现在10月。默茨果断表态支持“非没收式”动用资产的方案，并表示德国虽同样关切欧元区稳定，但认为“俄罗斯的帝国野心”才是更大的经济威胁。

特朗普中止对乌克兰新的军事援助也是其中一个主要原因。德国基尔世界经济研究所指出，欧洲各国正疲于应对经济停滞与公共支出压力，其填补援助缺口的力度远不足以满足需求。

乌克兰正面临资金急剧枯竭的困境。欧盟委员会估算，乌克兰在2026年至2027年需要约1360亿欧元用于国防开支及维持国家运转。若在明年春季到来前无法获得新资金，乌克兰将面临破产风险，无力支付军人、教师及警务人员薪饷。

一位芬兰政府官员告诉英国广播公司（BBC）：“对乌克兰而言，这是为下一年持续作战的关键时刻。当然存在和平谈判，但这让乌克兰有了底气说‘我们并非走投无路，我们有资金继续战斗’。”欧盟委员会主席冯德莱恩表示，此举将增加俄罗斯的战争成本。

《卫报》也指出，特朗普提出的让美国企业通过联合项目等方式从俄罗斯资产中获利的方案，也促使欧洲领导人加紧为乌克兰确保这些资产。

欧盟内部意见不一，美国施压欧盟

本月12日，欧盟决定“无限期冻结”俄罗斯在欧盟境内资产，并打算在本次峰会上确定具体使用方案。在10月举行的峰会上，欧盟领导人因比利时等国提出反对意见未能就“赔偿贷款”方案达成协议。匈牙利、斯洛伐克等国也一直反对动用欧盟冻结的大约2100亿欧元俄罗斯央行资产支持乌克兰。

英国广播公司（BBC）报道称，默茨在推动使用俄罗斯资产方面发挥了主导作用。他在峰会前夕告诉联邦议院，此举旨在向莫斯科发出“明确信号”，表明继续战争毫无意义。意大利总理梅洛尼已向该国议员表示，她将支持这项协议，“前提是法律依据坚实可靠”。“若此项倡议缺乏稳固法律基础，我们将拱手送给俄罗斯自冲突爆发以来的首场实质胜利。”梅洛尼说。

比利时国防大臣特奥·弗兰肯则在会谈前警告称，借出欧洲清算银行的现金将“铸成大错”。

匈牙利被视为相关方案的最大反对者，总理欧尔班及其随行人员在峰会前甚至暗示冻结资产计划已从议程中移除，欧盟委员会官员强调情况并非如此，这仍将是27个成员国在峰会上的议题。斯洛伐克总理菲佐也反对使用俄罗斯资产，理由是这笔资金将用于采购武器而非满足重建需求。有消息称，马耳他、保加利亚和捷克同样对这项争议性提案持怀疑态度。

美国有线电视新闻网（CNN）分析称，欧盟内部广泛的担忧在于，通过向欧洲清算银行等机构借入被冻结资产（直至俄罗斯支付战争赔款）的方式动用这些资金，可能会打击其他国家对欧投资的积极性。有观点认为，一些国家或因担忧面临欧洲制裁而不愿在该地区存放资金。

Politico 17日以4名欧盟官员为消息源报道称，特朗普政府官员绕过欧盟领导机构，直接同欧盟各成员国政府秘密联系，导致意大利、保加利亚、马耳他和捷克加入反对行列。一名了解欧美关系和本次峰会筹备工作的欧盟高级官员说：“他们想削弱我们。”

在进行关键表决时，相关方案需要获得约三分之二成员国的多数支持才能通过。“倘若此事无果而终，欧盟的行动能力将遭受重创——这种瘫痪状态可能持续数年乃至更久。我们将向世界昭示：在这个历史关键时刻，欧洲竟无力团结一致采取行动。”默茨此前就计划可能流产的风险发出严厉警告。

责编：刘双

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来源：澎湃新闻