民革邵阳市委会

近十多年来，我国机动车产业迅速发展。自2019年起，随着深入贯彻习近平生态文明思想工作的进一步落实，我国各省份在机动车回收利用产业上均有大幅进展。湖南作为传统资源回收利用大省，在整体的发展过程中面临着内卷和外卷的双重压力，如何通过产业链标准化体系的建设，提升我省产业竞争优势，助力两型社会建设，改善地方经济，推动产业进一步发展均具有重要的现实意义。为精准掌握产业发展现状，了解各方现实需求，查找发展瓶颈，省民革对我市民革下达了关于发展报废机动车拆解产业的调研任务。对此，市民革以“发展报废机动车拆解小产业，做好循环经济聚力发展新文章”为题成立了调研课题组，分别赴株洲、邵阳、邵东等地的四家企业开展了实地调研工作。并与产业主管部门及企业负责人召开了专题座谈会，就产业发展热点、现阶段执法难点及企业发展的痛点进行了充分的探讨，同时，我们还对相关的政策法规进行了问卷调查，对专业数据进行了查询与学习，并对产业转型发展过程中的难题进行了分析与讨论，形成如下报告。

一、机动车拆解产业发展大环境

（一）我国机动车制造产业的发展情况

机动车自生产出来后，便要经过使用再到拆解利用环节，它们构成一个循环过程，拆解是其中的最后环节，它受到制造环节的制约。据统计，在正常情况下一辆车的使用期限大约在8~15年。根据现有的数据可以看出，我国汽车制造产业自2009年开始迅速发展，因此，它将带动拆解产业在2023年前后进入到快速发展的轨道，产业前景可期。

图一：我国历年汽车产量走势图

（二）法律政策保障建设情况

2013年5月发布的《机动车强制报废标准规定》，开启了机动车报废回收工作的规范化操作。而从2019年开始，我国又陆续发布《报废机动车回收管理办法》《报废机动车回收拆解企业技术规范》《报废机动车回收管理办法实施细则》等一系列文件，逐渐建立了保证机动车拆解行业发展的法律体系，让报废机动车进入到回收、拆解、再生产的循环利用模式，引导企业改变盈利模式，提高复合盈利能力，促进行业的整体健康发展，这也是不少中小拆解企业的生存难点。

（三）我国机动车拆解行业现状

通过调研我们得知，回收拆解业务量与机动车市场保有量存在一定的比例关系。对于一些发达国家，如美国、日本、德国等，他们大多维持在 5%~6%的水平，有些甚至更高。而我国目前通过正式渠道进行合法拆解的报废机动车其拆解量只有保有量的1.0%~1.5%，远低于发达国家。由于2019年以前，我国的机动车回收通常是将报废机动车按废品处理，随着《报废机动车回收管理办法》的出台，所有原机动车回收企业要通过技术升级达到新标准，而很多社会资本正跑步进入到机动车拆解行业，呈现我国绿色经济的蓬勃发展之势。

图二 我国近十四年来机动车保有量变化趋势图

（四）新能源汽车迅猛发展带来新的拆解业态

图三 我国近年来新能源汽车保有量变化图

从图三可以看出，我国新能源汽车自2018年起，只用了短短4年时间，其保有量就突破1000万辆大关。新能源汽车的核心部件是“三电”系统，其中，动力电池占新能源汽车的成本比重较高，且含有镍、钴、锰、锂等金属，因此具有较高的回收价值。在调研中得知，目前我国部分新能源汽车厂家负责汽车动力电池的回收工作，但随着报废新能源车的增多，今后拆解企业如何与汽车生产企业、汽车零部件生产企业、三电系统再利用企业建立一种协同发展的联系，成了当今众多企业积极研究的热点问题。

二、我省机动车拆解行业发展现状与问题

（一）拆解行业基本情况

图四 2023年10月全国报废汽车回收拆解资质企业地区分布图

我省在汽车回收拆解这一行业领域老资质企业数量曾名列全国第一，现有资质企业数量仍列全国第二，因此，湖南的汽车回收拆解产业有着绝对的传统优势。但根据国家统计局数据，截至2022年底，我省汽车保有量为1159万辆，仅排名全国第七位，所以，从另一方面来看，它同时也会带来了产能过剩和恶性竞争等一系列隐患问题，这必将影响湖南资源循环利用、双碳目标的实施和经济发展，这也是我省拆解行业目前的痛点所在。

（二）存在的主要问题

表一：我省与回收拆解强省的企业对比数据

表二：我省报废机动车回收拆解企业分布及地区保有量表

表三：湖南省报废机动车回收拆解企业规模分布情况

通过数据分析，存在以下问题：

（一）企业产能利用严重不足，拆解技术水平不高，赢利难

调研中发现，截至2023年7月底，我省现正在申报及已取得资质的企业为86家，年拆解产能已超过70万台，而我省目前的机动车保有量为1680万辆，按我国目前实际1%--1.5%的年报废率计算，最大年报废车仅有25.38万辆，若按4%最大理论值计算也只有67.2万辆。显然，已超过最大理论报废车拆解量。从表一中我们可以看出，其他省的机动车保有量超过我省，但资质企业数量却少于我省，在实际调查中发现，我省绝大部分企业的产能有较大剩余，印证了上述结论。

在调查中发现，我省汽车拆解企业大部分是由原从事废钢收购业务的企业重新认定而来，企业规模普遍不大，近2/5企业的注册资金在500万元以下。总体而言，大部分企业报废机动车拆解的技术水平相对较低，缺乏创新和研发能力。目前回收与拆解企业多以手工拆解为主，缺乏与时代相适应的电气化、自动化、智能化工艺和规范化的操作流程，拆解过程中易造成二次污染。

他们管理方式低端复制，治理模式单一，投资规模有限，信息化管理水平低下或缺失，尚未形成品牌效应。调查中发现，大部分企业没有建立相应的企业网站，也没有建立方便用户进行网上报废业务的APP平台，更没有进行报废业务的宣传工作，造成绝大汽车用户不知道报废流程及优惠措施。

另由于我省的经济条件尚不发达，回收的报废车大多质量不高，绝大部分车型早就被淘汰了，因此，拆解后的“五大总成”满足再制造条件的很少，且缺乏整车厂、零部件制造厂商的大力支持，不能形成规模化生产，造成经济效益不高，企业的赢利能力不足，规模小的企业生存困难。

（二）缺乏整体发展规划，协调执法不顺畅，存在税源流失

根据《报废机动车回收管理办法实施细则》（2020年第2号），报废机动车监督管理涉及省级商务主管部门，县级以上地方商务、公安、生态环境、发展改革、工业和信息化、交通运输、市场监管等多部门。多部委（门）的联合行动在实际工作中，容易产生互相扯皮、管理效率低下的问题，即监管不力，一旦出现问题被问责，则推诿在所难免。

目前，我省没有行业整体发展规划，也没有基于2020年2号文件出台地区性的管理实施办法，造成行业无序发展及打击非法拆解的效果没有很好体现。

调查发现，我省虽加大了联合执法力度，但行业内仍存在一些非法拆解企业，一些汽车修理厂、废品回收站及异地收购商打着合法收购的旗号，高价出售危险废物（废油、电瓶、三元催化剂）及“五大”总成获取高额利润。一些人从不法商贩手中购买报废机动车总成及配件拼装车辆上路，给行车安全带来隐患。调研发现报废车大体四个流向： 一是正规拆解厂报废，约占总体报废车辆的35%～38%；二是一线城市车况好的车辆，经过多种方式流到边远地区，约占总体报废车辆的15%；三是僵尸车、留下自用的车辆，约占总体报废车辆的10%；四是进入非法拆解点，约占总体报废车辆的33%以上。综上因素造成本地汽车拆解量的流失，企业产能无法最大限度发挥，经济效益低下。

根据邵阳市交管所的数据显示，2022年共销户湘E牌照机动车约4万辆，但经邵阳市五家资质企业正规拆解的仅5000辆，仅此一项，估计造成邵阳本地税收流失约1500万元，其他地区情况大体一致，对地方经济的发展带来了一定的制约作用，尤其是地方财政并不理想的市县影响更加严重。

（三）车主法制意识淡薄，违法成本低

按照正规报废汽车回收流程，车主需要准备较多的材料并保持车辆结构完好，需要在车管所和报废汽车回收企业之间来回奔波，办理周期快则也需一周，慢则更长。一部分机动车车主选择去“黑市”交售其报废或即将报废的机动车，造成应进入正规渠道报废的车辆少，反映出车主的法制意识淡薄，没意识到自己的行为不合法；或即使意识到了，但由于利益驱使仍然选择去“黑市”交易。

同时，根据目前已出台的一些文件条文，在打出非法拆解层面的处罚力度上尚较弱。如：对非法拆解造成环境污染的程度没有具体界定且无处理细则，这样在执法上就可能会留下较多的“人治”成分，存在权钱交易的通道，滋生腐败，影响国家的公信力；另对未取得资质而从事回收报废汽车，所做的处罚也只是没收报废汽车、部件、违法所得并罚款，但罚款金额并不大；对非法出售不具备再制造条件的报废机动车“五大总成”或不能继续使用的报废机动车“五大总成”以外的零部件，“情节严重的，责令停业整顿直至由原发证部门吊销资质认定书”，而情节较轻也只是没收和罚款，且在计算时往往需要有违法销售的凭证，而这些“黑市”大多会为了规避处罚，不轻易留下凭证，必然给取证工作增加了难度和成本。

（四）新能源汽车的拆解管理亟待加强

我国新能源汽车产销量自2018年开始爆发增长以来，至现在已有5个年头，根据中汽协数据显示，截至2022年底，我国新能源汽车保有量已达1310万辆，同比增长67.13%。而动力电池使用年限一般为5-8 年，至今，首批新能源汽车所使用的动力电池已经年限将至，新能源车逐渐步入退役期。但在实际调研中发现目前尚有大量报废动力电池未进入正规回收渠道，大量动力电池流入“黑市”，由于存在非正规拆解，有造成废料污染的潜在风险。

三、对发展机动车拆解产业的对策建议

为了促进废旧机动车拆解行业的健康发展，我们提出以下建议：

（一）加强对企业发展的引导与管理

商务厅应会同省其他相关部门尽快编制出台《报废机动车回收拆解与再利用产业中长期发展规划》。并从管理和服务两端入手，研究制定促进产业发展和规范的具体政策措施，以此推动产业规划的落地落实，打造体现新发展理念和高质量发展要求的报废机动车回收拆解与再利用产业，实现报废机动车高效规范回收、绿色精细拆解和高值循环利用。

建立统一的管理标准和规范，加强对行业内企业的监管，确保企业高质量运行。加强多部门协同执法力度，为企业的正常运行保驾护航。科学布局，优化行业体系，充分考虑各地区人口、资源等各方面因素，合理规划布局报废机动车拆解经营网点，确定统一建设标准，统一经营模式，统一考核评价机制，使再生资源利用行业走上健康的发展之路。

引进先进报废机动车拆解线，降低拆解成本，提高拆解效率。引进智能回收设施和设备，方便市民自助完成废弃物交售。设立固体废物信息交换中心，整合回收热线、信息系统和回收站点，形成集客户交投、信息交换、废品回收、在线监控于一体的网络服务平台。整合报废机动车拆解、固体废物回收等行业，建设一批再生资源回收利用的示范园区，不断延伸拓展产业链条。

（二）加强监管，统筹联合执法，堵住税源流失漏洞

报废机动车回收拆解行业市场监督管理有待加强，各级纪委监委应充分履行监督职责，对不作为、乱作为的部门和干部进行监督、执纪、问责，形成强力震慑，推动报废机动车回收拆解行业规范化管理。定期或不定期对报废机动车回收拆解行业及废旧物资回收利用处置行业进行联合排查整治，对不符合报废机动车回收拆解行业规范的临时拆解点进行全面清理。加大商务、公安、生态环保、市场监督等部门监管执法力度，严厉打击无证经营、非法回收处置及非法排放有害废水、废气、废酸等行为，确保报废机动车回收拆解行业健康有序发展。有必要尽快出台针对我省实际情况的报废机动车发展规划、管理办法及实施细则，对多部门联合执法进行科学统筹调度，提高管理水平。

（三）加大相关法规宣传力度，加大非法处罚力度

政府相关部门对公众应加大宣传不办理正规回收报废车辆手续的种种危害性，尤其是与车主切身利益相关的事项，宣传、传达到车主本人知晓。

加强对废旧机动车拆解行业的宣传和教育，提高行业从业人员的环保意识和技术素质，提高思想认识。从生态文明建设角度强化宣传教育，推动报废机动车回收拆解行业形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生态价值观。组织机动车拆解企业认真学习《中华人民共和国循环经济促进法》《报废机动车回收管理办法》，教育引导报废机动车拆解企业依法报废、回收、拆解和处置。

政府应制定更加明确的政策和措施，支持废旧机动车拆解行业的发展，健全制度机制。按照商务部《报废机动车回收管理办法及实施细则》（2020第2号）和《报废机动车回收拆解企业技术规范》（GB22128）要求，出台行业规范。针对正规拆解企业生存难问题，政府应出台相关政策，以适当减免税收或适当补助等形式予以扶持。对报废车辆以旧换新给予合理补助。完善举报奖励制度，将报废机动车非法拆解举报纳入政府公共服务热线。

若非法拆解、拼装汽车金额达到一定程度，或其销售、使用报废拼装的车辆造成人员财产损失达一定数额，人身伤害达到一定程度时，实行从重从严进行处罚等措施，在现有罚款金额的基础上提高处罚金额，提高违法成本。

（四）加强环保执法，完善电池回收体系，提高电池利用效率

加强机动车废旧动力电池回收服务网点建设，做好本区域内新能源汽车报废回收情况的跟踪，建立由汽车生产企业、电池生产企业、回收拆解企业与综合利用企业等通过多种形式，共建共用的废旧动力电池正规回收渠道。

严格执行环保法规和标准，规范新能源汽车拆解行业行为，对拆解企业实行环保标准一票否决制。严格规范废旧电池的回收、贮存、移交、运输等处理流程，严格遵从城市规划及消防、环保、安全部门的有关规定，对于不遵守规定的企业，应该采取严厉的惩罚措施，以维护行业的规范发展。

鼓励新能源汽车拆解行业的技术创新，加大对动力蓄电池回收利用技术研究的支持力度，促进新能源汽车电池梯次利用和再生利用，提高回收和处理废旧电池的效率和质量，引导产学研协作，创新回收利用模式。确保废旧电池能够被有效地回收和处理，避免对环境和人类健康造成危害。

调研组成员

组 长：丰新妹 邵阳市政协副主席、民革邵阳市委会主委

副组长：李志文 民革邵阳市委会专职副主委

成 员：魏姬苗 民革邵阳市委会秘书长、办公室主任

邓 艳 邵阳市地方志编纂室年鉴部部长

黄新民 邵阳职业技术学院副教授

黄乐安 邵阳职业技术学院副教授

执笔人：黄新民 邵阳职业技术学院副教授

联络员：陈绍龙 民革邵阳市委会办公室副主任

责编：周洋

一审：张文杰

二审：曾佰龙

三审：邹丽娜