■导读

脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。

党的十九届五中全会提出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。中共中央政治局常务委员会12月3日召开会议，听取脱贫攻坚总结评估汇报，习近平总书记发表重要讲话，对深入贯彻落实党的十九届五中全会精神、巩固拓展脱贫攻坚成果作出了重要部署、提出了明确要求。

如何实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接？《湖南日报》约请专家学者建言献策。

做好“六大衔接”巩固拓展脱贫成果 推进乡村全面振兴

李苗

党的十九届五中全会提出，“十四五”时期要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。为此，必须积极探索巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径，做好政策体系、区域规划、产业发展、金融机制、资源要素、基层党建“六大衔接”，以全面巩固拓展脱贫成果、高质量推进乡村振兴。

做好政策体系衔接，为乡村振兴把握建设导向

应进一步完善和优化政策体系，促进相关政策向常规性、普惠性和长效性转变。

一是按照乡村振兴的目标要求，抓紧梳理现有扶贫政策。分类确定需要取消的、接续的、强化的扶贫政策，注重总结梳理脱贫攻坚中成熟的实践经验、理论成果；二是把攻坚期的超常规帮扶举措转成常态化支持政策，强化脱贫攻坚政策与农村社会保障政策的衔接，逐步将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措调整为针对相对贫困的常规性社会保障措施；三是加快推进农村土地制度、集体产权制度等改革，有效克服现有制度的局限性，盘活农村资源、资产，激发农村发展活力。

做好区域规划衔接，为乡村振兴绘制发展蓝图

应做好“十四五”规划与小城镇建设、产业发展、公共服务等规划的对接，明确化、清晰化地制定符合地方实际情况的短期过渡计划和中长期发展蓝图，推动脱贫工作向乡村振兴平稳过渡。

一是因地制宜，分地区推进。针对不同发展水平、不同发展模式、不同类型的乡村，各地方各部门应加强分类指导，梯次推进；二是试点先行，逐步推广。在有条件、基础好、积极性高的区域树立一批率先推进的典型，为其他地区提供可复制、可推广的经验；三是总结经验，整体推进。发掘和总结好经验好做法，完善落实项目统筹机制，科学研判脱贫攻坚项目中需要延续和升级的内容，纳入乡村振兴项目规划中。

做好产业发展衔接，为乡村振兴打造强劲引擎

应将产业发展作为巩固脱贫成果、衔接乡村振兴的最大结合点，以“技术扶优、设施扶强、主体扶壮、规模扶大”为方向，实现乡村产业振兴。

一是稳定粮油、畜禽、水产等大宗农产品生产，坚定不移走规模化、标准化、品牌化、绿色化发展之路；二是按照“一县一业、一乡一特、一村一品”格局，因地制宜、做精做优特色产业，创建一批国家级、省级优势区；三是大力发展农产品精深加工，打造一批特色鲜明、功能完备的产业园区和产业集群。推进农业与加工业、文化旅游业、康养服务业、信息化产业等高度融合发展，延长产业链。

做好金融机制衔接，为乡村振兴夯实财政保障

应整合好涉农资金，领会好农村小额信贷、农业保险等政策，编制好预算。

一是在梳理现有涉农资金基础上，对行业内涉农资金在预算编制环节进行源头整合，并加强行业内涉农资金整合与行业间涉农资金统筹的衔接配合；二是实行“大专项+任务清单”管理模式。将政策目标、投入方向、扶持环节、管理方式等相近的资金进行归并，统筹设立乡村振兴“大专项”。加强资金分配与任务清单的衔接匹配，确保资金投入与任务相统一，实现资金和任务清单、绩效考核目标同步批复下达；三是强化资金“撬动”。借鉴并创新脱贫攻坚的资金筹措方式，保持现有资金来源、拓宽融资渠道、管好用好各类资金，使乡村振兴有多元资金投入，引导金融和社会资本更多地投向扶贫和乡村振兴事业。

做好资源要素衔接，为乡村振兴注入核心动能

接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，根本在于抓住“人、地、钱”等关键环节，最大限度激发各种资源要素的活力。

一是“人”尽其才。培育新型职业农民，鼓励外出农民工、大中专毕业生、退伍军人等人群返乡创业，实施新乡贤参与乡村振兴计划，多元开展乡土人才知识和技能培训，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍；二是“地”尽其用。加快制定农村集体经营性建设用地和农村宅基地“三权分置”具体操作细则，盘活农村存量建设用地，赋予农村集体建设用地平等的市场要素地位；三是“钱”尽其效。发挥政府投入的主导和主体作用、金融资金的引导协同作用以及社会资金的参与补充作用，延续脱贫攻坚期间专项资金转移支付、金融信贷等政策，设立全面脱贫和乡村振兴有效衔接“资金池”，统筹用于农村产业发展、基础设施建设等。

做好基层党建衔接，为乡村振兴筑牢战斗堡垒

习近平总书记强调，脱贫攻坚越到最后越要加强和改善党的领导。推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，须抓实抓牢农村基层党组织建设，压紧压实责任，坚持抓具体抓深入。

一是筑牢支部底子。夯实基层党组织基础，扎实推进党支部“五化”建设。重点整治软弱涣散农村党组织，切实提高农村基层党组织的凝聚力。深入开展对形式主义、官僚主义的整治，把为基层减负落到实处；二是抓强干部班子。瞄准“两委”换届，全面完成换届人选准备及提名工作。加强村级后备干部力量培养，储备一支德才兼备的基层党员干部队伍。持续抓好驻村帮扶，做到帮扶力度不减，打造一支带不走的工作队；三是搭好服务台子。在脱贫攻坚和乡村振兴的转型接续期，应充分调动基层干部的主观能动性，将基层服务平台前置，让基层更有压力也更有动力。

（作者系湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心湖南农业大学基地特约研究员）

构建“五个机制”有效统筹相对贫困治理与乡村振兴

柳博

党的十九届五中全会提出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路。为此，必须建立巩固脱贫攻坚成果的长效机制，有效统筹相对贫困治理与乡村振兴。

建立“后贫困”时代保障治理长效机制

中国特色反贫困体制为决战决胜脱贫攻坚提供了坚实的制度保障，2020年实现绝对脱贫全面“清零”后应坚持反贫困工作常态化。

坚持各项扶贫制度。把稳固脱贫成效作为首要政治任务和摆在第一位的民生工程来抓，加强党的领导，继续坚持“五级书记一起抓”“四个不减”“四个不摘”，进一步完善反贫困监督体系和评估考核体制。

建立梯度民生保障体系。统筹社会救助、社会福利和社会保险等措施，建立特困群体兜底保障、一般低收入群体普惠保障、结构性特殊贫困群体分类保障为主要内容的梯度民生保障体系。

延续政策保障机制。健全和完善税收、转移支付、社会保障三大宏观政策，延续对农村基础设施、农村公共服务、农村基础教育、农民职业培训等的财政投入和政策倾斜。

建立返贫监测预警机制

贫困户脱贫后，返贫诱因仍较多，为此，习近平总书记强调“要把防止返贫摆在重要位置”。

建立多维测度体系。识别相对贫困的测度指标体系既包含衡量相对贫困人群受教育水平、医疗卫生水平、享受公共服务水平等“硬指标”，也包含衡量生活水平的恩格尔系数、可持续发展能力、人的全面发展等“软指标”。

建立返贫动态监测体系。将留守儿童、老人、大龄单身青年、返乡创业人员、易地搬迁人员纳入动态监测群体，将疾病、家庭突发事故、婚恋状况、再就业状况、不可抗力因素等纳入动态监测指标，将农村产业培育过程中市场风险、农村创业群体融资情况等纳入风险监测体系，提高对返贫风险的精准预见性。

建立返贫预警机制。建立信息沟通反馈渠道和阻断返贫预案、救助预案等预警机制，加强对相对贫困群体生活质量状况的动态监测预警。

建立统筹治理机制

贫困治理涉及到宏观层面的制度建设，应有宽广视野和战略高度。

统筹巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴建设的有效衔接。进一步加大农村交通、水利、电力、通信、能源、高标准农田等基础设施投入力度，补齐乡村产业振兴短板；大力发展特色农产品精深加工业，构建特色产业的全产业链体系；实施新型农业经营主体培育工程，强化对技术能人、种养专业带头人培养，加快培育新型经营主体；实施农村创新创业升级工程，充分挖掘乡村资源要素潜力，搭建新平台新载体，促进扶贫产业转型升级。

统筹城乡扶贫一体化进程。统一城乡贫困标准，缩小城乡社会保障水平差距，提高城乡基本公共服务均等化水平，促进城乡社会保障体系一体化。统筹城乡产业融合发展，优化城乡要素合理配置，将反贫困事业与新型城镇化战略相结合，把扶贫产业纳入乡村产业振兴整体规划。

统筹扶贫职能整合优化。整合扶贫开发与社会救助，构建一体化反贫困管理体系；优化调整各管理部门经济发展职能和规划，统一纳入乡村振兴战略框架下统筹安排；根据“后贫困”时代反贫困新形势、目标和任务，整合推进反贫困事业，促进反贫困事业与乡村全面振兴战略统筹兼顾。

建立内生动力机制

消除贫困必须坚持人民群众的主体地位，突出相对贫困群众的主体作用，充分激发相对贫困治理的源动力。

坚持脱贫与“扶志”相结合。通过思想政治教育、励志教育、脱贫致富典型示范激励，改变部分贫困人口“等靠要”“懒散软”的思想意识，充分激发贫困者内生动力，引导他们树立脱贫致富的自信心和奋斗精神。

坚持脱贫与“扶智”相结合。加大对脱贫人口的“扶智”力度，提高贫困人口自我发展的“造血”能力；加大涉农院校和科研院所对高素质农民、职业农民的分类培养；加强对贫困户农业的技术培训，提高贫困人口的就业和增收能力。

坚持脱贫与“扶下一代”相结合。加大贫困地区义务教育扶持力度，确保所有脱贫户家庭至少有一个年轻人接受较多、较好教育。着眼长远，切实推动贫困家庭转变思想观念、提升知识水平、提高劳动技能，有效阻断贫困代际传递，让下一代人获得更好发展条件。

建立外缘增长机制

外缘性经济增长是贫困治理的重要手段，巩固脱贫攻坚成果需要建立外缘经济增长机制。

促进包容性增长。优化财政支出结构，加大对欠发达地区基础设施和公共服务支出的财政投入和政策倾斜；扩大金融普惠性，进一步加大农村金融供给，培育村社内部合作金融组织，探索开展专业从事金融服务的合作社试点。

构建普惠性社会保障体系。在财政投入上补足欠发达地区和农村的基本公共服务短板，保障低收入群体享受均等的教育、医疗、养老、社保等公共服务。推进优质资源公共化、信息化，建立共享服务平台，提供远程教育学习、医疗诊断等服务，缩小公共服务差距。

大力发展益贫性农业产业。加大对欠发达地区优势特色农业的扶持力度，培育特色农产品品牌，依托品牌建设推动农业转型升级。加快一二三产业融合发展，发挥农业的多种功能、延长农业价值链，创新农业经营体制、完善利益联结机制。

（作者系湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心湖南农业大学基地特约研究员）

完善乡村治理组织体系 切实促进乡村振兴

曹威伟

党的十九届五中全会明确提出，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

作为党和国家在新时代处理好“三农”问题的核心战略和重要举措，乡村振兴较之于脱贫攻坚，在要求和定位上既有“变”，也有“不变”。“变”之处在于：脱贫攻坚是点上着力，强调精准方略、对症下药、靶向治疗；乡村振兴是全面发力，注重总体设计，强调促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。“不变”之处在于：两者均统一于社会主义本质要求，统一于“两个一百年”奋斗目标，统一于党带领全体人民追求共同富裕的初心使命。

乡村振兴,组织振兴是根本和保障。习近平总书记指出：“要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记，深化村民自治实践，发展农民合作经济组织，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，确保乡村社会充满活力、安定有序。”激发基层党组织的引领动能、市场和社会组织的创造动能、村民自治组织的内生动能，有助于推动构建共生、共建、共享的乡村治理共同体，书写新时代中国特色社会主义乡村善治与“三农”发展的新篇章。

从乡村组织振兴入手，激发巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的“组织动能”，必须处理好“变”与“不变”的辩证关系：一方面保持“不变”的战略定力，继承发展脱贫攻坚中行之有效的经验做法，持续推进乡村治理体系和治理能力现代化；另一方面在“变”中准确识变、科学应变、主动求变，根据乡村振兴全面性、总体性特征推进脱贫攻坚组织体系和组织机制的更新交替，为农业农村的现代化发展提供坚实的组织保障。

保持党组织“轴心”定位不变，夯实政治领导力量，激发引领动能

党的组织、“第一书记”、驻村帮扶工作队是乡村脱贫攻坚最优势资源、最重要平台和最有生的力量，在宣传党的主张、贯彻党的政策、领导基层治理，团结动员群众、推动改革发展方面展示出了强大力量。进入乡村振兴新阶段，应继续发挥其“主心骨”作用，激发引领和推进乡村振兴的强大动能。

一是健全“五级书记”抓巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴的工作机制，通过纵向党组织系统突破区域和行政壁垒，形成省市两级抓统筹、抓规划、抓政策研究，县镇村三级主任主要抓实施、抓操作、抓落实的有效联结局面，形成乡村振兴的强大抓手；二是将扶贫驻村工作队和扶贫第一书记逐步转变为乡村振兴驻村工作队和第一书记，吸纳政府部门、企事业单位和社会组织参与乡村振兴驻村工作队，保障“后脱贫”时代乡村振兴的可持续性资源注入和有效性资源承接；三是大力提升农村基层党组织“统”的能力，加强其对村民委员会、村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织的全面领导，做好机构职能的划分与整合，形成各类组织有序服务乡村振兴的生动格局。

保持市场和社会组织参与格局不变，建构增能赋权机制，激发创造动能

要顺利推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，必须着力破除扶贫攻坚阶段主要依靠行政手段和行政力量推动产业发展的单一局面，运用市场思维、调动社会资源、依靠社会力量，激励多元组织共同参与、共同建设，激发乡村振兴的多重活力。

一是继续巩固发展农民合作组织，发挥合作社、供销社等组织对农民的组织带动作用，引导帮扶主体、社会资本以入股合作的方式与农户建立稳定的利益联结，以集体化和组织化为支撑，全面促进乡村产业振兴；二是大力孵化、培育、扶持农村服务性、公益性和互助性社会组织，降低准入门槛，建立信息对接平台、培养专业人才、改善法治环境，破解其“成长烦恼”和“发展困境”，利用社会力量的物资、专业、人才优势，助力农村社会养老、科技、卫生、教育事业的现代化发展。

保持村民自治组织主体地位不变，完善民主参与体系，激发内生动能

应坚持以人民为中心、尊重农民首创精神，把服务农民、造福农民作为出发点和落脚点，做到巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴为了农民、依靠农民、成果由农民共享、得失由农民评判，从而真正确立农民在巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴中的主体地位，激发乡村内生发展的动能。

一是进一步健全村民参与治理机制。创新民事民议、民事民办、民事民管的有效形式和平台载体，发挥自治章程、村规民约的积极作用，增强村民参与乡村振兴的主体性和能动性；二是加强村民自治能力建设。培育自治文化，增强村民信息获取与分析、议事协商参与、意见与利益表达、民主监督等能力，实现农村基层组织、社会组织和村民个人在乡村振兴各类事务中的有效参与；三是畅通村民诉求表达通道。充分发挥自治组织在调解民间纠纷、协助维护社会治安等方面的功能，使矛盾及时化解在农村基层，营造邻里互帮、村民互助的良好氛围，形成和谐稳定的农村社会环境，切实促进乡村振兴。

（作者系湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心湖南农业大学基地特约研究员）

打造高质量社会保障体系 确保贫困群众真脱贫稳脱贫

邵艳

党的十九届五中全会提出，“建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，保持财政投入力度总体稳定，接续推进脱贫地区发展”“健全农村社会保障和救助制度”。

今年2月，我省51个贫困县已全部摘帽。社会保障在我省决胜脱贫攻坚中发挥了重要作用：实施“全民参保计划”，采取“村不漏户、户不漏人、人不漏表、表不漏项”的“四不漏”工作方法，参保扩面效果显著；据统计，2020年社会救助兜底97.6万名贫困人口，建档立卡贫困人口新农合参保率100%；为185.56万名贫困人员代缴城乡居保费1.81亿元。

当前，我省减贫工作正步入由消除绝对贫困转向消除相对贫困的新阶段，面临新的挑战：一是相对贫困人口基数更大，包括已经脱贫的绝对贫困人口、绝对贫困的边缘户等；二是相对贫困人口空间分布更广，以分散式分布为主，老弱病残依然是相对贫困的高发群体；三是相对贫困致贫原因更复杂，主要由发展和分配不平衡造成。鉴于此，必须打造高质量社会保障体系，以破解相对贫困问题、助力全面脱贫与乡村振兴。

建立健全多层次社会保障体系，实现从生存保障向发展保障转变

进入新时代，社会主要矛盾的转变对我国社会保障制度提出了转型升级、实现高质量发展的要求。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，是党的十九届五中全会提出的任务，也是巩固脱贫攻坚成果、衔接乡村振兴战略的重大举措。

推进多层次、多支柱农村养老保险制度建设。建立社会养老保险为主，商业保险、个人储蓄、企业年金、社会救助为辅的高标准和高保障水平的农村社会养老保险制度。

推进基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹制度建设。健全重大疾病医疗保险和救助制度，稳步建立农村长期护理保险制度，积极发展商业医疗保险，健全社保转移接续、异地就医结算制度。

健全分层分类的社会救助制度。民政部提出，根据群众的困难程度和致困原因分层分类建立三个救助圈层：最核心的内圈是低保对象和特困人员，向外一圈是低收入家庭和支出型贫困家庭，最外圈层是社会公民。基于此，我省应进一步增强社会救助的针对性，实行分层分类的社会救助制度：对低保对象和特困人员开展医疗、住房、教育、就业等基础专项救助；对低收入家庭和支出型贫困家庭给予基本生活专项救助，加强防止返贫监测；对社会公民遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等给予急难社会救助。

织密扎牢社会保障安全网，实现从制度全覆盖向人群全覆盖转变

习近平总书记在主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上提出，“要把工作往深里做、往实里做，重点做好那些尚未脱贫或因病因伤返贫群众的工作，加快完善低保、医保、医疗救助等相关扶持和保障措施，用制度体系保障贫困群众真脱贫、稳脱贫”。

为此，一方面，应按照“兜底线”的基本要求，切实做好兜底性保障。让贫困人口享有与小康社会相适应的兜底生活保障。充分发挥医保、养老保险、低保、五保等社会保障政策的兜底作用，加强信息比对、加大信息归集、加快系统对接，做到应保尽保、应退尽退、应救尽救。

另一方面，应按照“织密网”的要求，进一步扩大社会保障覆盖范围。允许非户籍人员在就业地以灵活就业身份参加职工基本养老和医疗保险，尽可能将各类就业群体都纳入社保安全网；确保医疗救助与基本医疗保险、大病保险政策有效衔接；因地制宜加强养老服务供给，将农村地区养老服务视作乡村振兴的关键点，建立留守儿童的关爱服务体系和事实无人抚养儿童基本生活补贴制度，推动儿童、老年人和残疾人福利以及相关补充性社会保障制度发展，满足人民群众多层次、多样化需求。

建立共建共享的社会保障治理机制，实现从单一主体治理向多元主体治理转变

在社会主义现代化建设进程中，建立完善社会保障机制应聚焦于促进社会保障治理能力与国家治理能力相适应。

建立相对贫困治理机制。相对贫困治理最核心、最关键的问题是制定识别相对贫困的标准。按照国际通用的衡量标准，相对贫困人口通常是指收入低于社会人均收入(或中位数收入)一定比例(如50%)的人群，是以社会的平均发展水平作为基准，制定本地区的“相对贫困标准”，它是一个动态的标准。目前浙江、广东等省区已制定了相对贫困标准。我省也应根据经济发展水平、居民收入和支出标准，合理制定相对贫困标准，并以此建立相对贫困人口识别机制，推进相对贫困治理。

建立和完善社会保障筹资、运营及风险防范机制。农村社会保障归根到底是资金的问题，要实现可持续，必须有稳定的基金来源。应通过加大公共财政资金投入、增加农民个人缴纳金额、推动社会资金进入、充分利用慈善筹资，完善社保基金投资体制机制，推进基金投资的市场化、多元化，建立有效的投资风险控制、绩效评价以及责任追究机制来确保基金可持续。同时应加强社保基金运行管理，划转部分国有资本充实社保基金。

健全社会保障多元主体治理的协作机制。社会保障体系建设是国家治理体系建设的重要内容。应促成社会保障责任的多元主体共担，实现社会保障各类主体共建，形成政府、市场、社会、家庭之间的良性共治关系，充分发挥多主体在提供和使用社会保障资源方面的积极性，提高社会保障效率。

（作者系湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心湖南农业大学基地特约研究员）

责编：万枝典

来源：湖南日报·新湖南客户端