定义更宽 办证更易 前景更好——《湖南省民宿条例》解读

湖南日报全媒体记者 刘涛 通讯员 张涛

随着人们在出行中对住宿个性化的需求越来越强烈，民宿作为不同于酒店的住宿业态，这些年获得爆发式发展。但在高速发展过程中，由于缺乏行业针对性较强的政策法规，民宿业发展出现痛点，受到制约。

今年9月23日，《湖南省民宿条例》（以下简称《条例》）经湖南省第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，自2027年1月1日起施行。据了解，这是全国省级层面首部专门针对民宿的地方性法规。《条例》将为行业发展带来什么变化？

有法可依

《条例》共19条，就湖南民宿的定义、经营、管理、发展等方面作出了规定。开篇即写明目的：制定本条例是为了规范和促进民宿健康持续发展，保障民宿经营者和消费者的合法权益，推动乡村振兴和经济社会高质量发展。

据不完全统计，全省有5000余家民宿，直接带动10万余人就业。省旅游民宿协会会长李文彦介绍，湖南民宿行业集群化特征明显，形成了以张家界、湘西凤凰为核心的大张家界民宿集群，长沙浏阳民宿集群，郴州以资兴东江湖、桂东为核心的集群，衡阳以南岳衡山为核心的集群等，目前湖南共有省五星级民宿106家、四星级105家、三星级18家，其中包括国家甲级民宿11家、乙级7家。

隆回县虎形山花瑶风景名胜区，民宿坐落在山坡上，宁静而美好。（资料照片） 湖南日报全媒体记者 邹尚奇 周浩宇 摄​

李文彦参与了《条例》前期调研和制定全过程，他介绍，过去没有专门针对民宿行业的政策法规，2022年文旅部等10部门联合印发了一份指导性政策文件《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），政府部门通过这个文件对民宿行业进行引导，并以等级评定为抓手促进行业发展。4年过去，行业体量远超当初设想，有些规定已不适应发展现状。李文彦说：“过去民宿发展多由县、乡镇自发推进，在用地、空间规划、基础配套上没有统一安排，战略层面不够清晰，这次立法正是要解决发展方向和路径问题。”

常德津市药山镇绿岛蓝湾景区当前正在发力民宿业，打造的“澜庭”“云栖”等临水民宿颇受欢迎。省人大代表、景区创始人罗鉴远表示：“《条例》给了我们信心，它把经营要求、部门职责、审批服务和发展支持统筹起来，让经营预期更加稳定。”

放宽限制

关于民宿的定义，与《指导意见》中“乡村民宿是指利用乡村民居等相关资源，主人参与经营服务，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施”的表述相比，《条例》的定义为民宿行业打开了更广阔的天地。

《条例》明确：民宿是指利用城乡居民自有住宅、村集体房屋、原国有农（林）场房屋或者其他相关设施等资源开办，为消费者提供体验当地自然景观、特色文化和生产生活方式的经营性住宿设施。

两相对比，《条例》突破了乡村限制，扩展到了城市；增加了村集体房屋、原国有农（林）场房屋等资源；不再设置“主人参与经营服务”的限制。

“之前民宿身份定位不够清晰，现在《条例》明确民宿定义、开办条件与经营边界，给整个行业正本清源，让民宿作为独立文旅业态获得法定认可，给经营者吃了一颗定心丸。”郴州资兴那一年民宿主理人杨振莉认为这是巨大利好。

但放宽不等于放任，《条例》对于民宿经营者在安全、合规、环保、消防、食品卫生等方面的规定同样非常细致，一点都不马虎。

而且，民宿虽然“进城”了，但《条例》明确规定：不得在城镇住宅小区建筑物超过四层的住宅内开办民宿；在四层以下的住宅内开办民宿的，应当遵守法律法规以及管理规约，并经有利害关系的业主一致同意。

明确职责

“我认为最重大的变化是把民宿纳入了体系化管理，把全链条参与管理的职能部门逐一明确了下来。”浏阳市民宿协会会长刘志富表示，过去相关部门各管各的节点，各有各的管理规范和理解。“比如住建部门，以前接到一个民宿项目，在他的管理范畴里只能理解为村民自建房或一般乡建，没有‘民宿’这个口径，也缺乏相应的指导依据。现在项目定性为民宿，住建部门就有明确的分类入口可以对接。”

《条例》明确规定了文旅、商务、自然资源、住建、市场监管、公安、农业农村、消防救援、疾控9个部门，以及县级以上人民政府、乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会等的职责，民宿经营者找谁办事一目了然。

“开办民宿难点之一是各部门标准不统一，证照办理难度大！”杨振莉回忆起来仍很无奈，“文旅、公安、消防、市场监管等部门各有要求，乡村民宿很多是农房改造，经常整改一轮又一轮，优质房源想合规升级却卡在标准不一致的问题上。”

郴州汝城真善美民宿主理人罗志鸿心里的石头也落了地。“过去我们民宿办特种行业许可证非常难，但参加民宿等级评定又需要这个证，这就形成了一个死结。现在有了这个《条例》，事情就好办了。”《条例》明确规定：公安机关负责特种行业许可证的核发。

更让民宿经营者省心的是，《条例》规定：县级以上人民政府应当建立民宿工商登记、卫生许可、特种行业许可等多部门联合审批机制，优化证照办理流程，实现开办一次告知、一窗受理、一网通办。

张家界市武陵源区协合乡水木潇湘民宿，前来度假的外国游客在练习瑜伽。（资料照片）邓道理 摄（湖南图片库）

解决痛点

用地是民宿行业痛点。“过去民宿在空间、用地、文旅基础设施、建筑外立面突破等方面缺乏法律支撑，很多事情想得到，做不成。”李文彦分析说。

《指导意见》中提到“乡镇国土空间规划和村庄规划中可预留不超过5%的建设用地机动指标，用于发展乡村旅游等必须在村庄建设边界外进行的少量配套设施建设”，但这只是指导性文件，到了地方执行层面，因与一些政策法规交叉，往往落实困难。

张家界市武陵源区协合乡是湖南首个旅游民宿集聚发展试验区，该乡黄家坪村、龙尾巴社区、插旗峪社区有数十家高端旅游民宿。“民宿想利用地形边角打造茶室、健身房等，却往往卡在审批上，配套附属设施落不了地。”龙尾巴社区党支部书记、主任邓青松告诉记者。

关于土地使用，《条例》作出两条规定：县级以上人民政府应当根据国土空间规划，并依托历史文化街区、重点旅游景区（景点）、旅游度假区、特色旅游村、康养旅游基地、风景廊道等发展民宿；鼓励农村集体经济组织通过自营、出租、入股、联营等方式，依法依规使用集体经营性建设用地发展民宿，参与民宿建设、经营和管理。

“过去村里出于安全考虑，可做可不做的事往往不做。”刘志富说，“现在《条例》等于给村里决策一个安全托底。”

此外，《条例》还规定县级以上人民政府应当支持民宿品牌建设，加强民宿宣传推广、打造地方特色的民宿区域公共品牌。“民宿大多靠单打独斗，接不了大团，最盼政府统一推广引流。”罗志鸿对此充满期待。

人才方面，《条例》规定：县级以上人民政府有关部门应当支持返乡人员参与民宿就业创业，加强对民宿经营管理和服务人员的培训，推动引进高层次民宿管理人才，鼓励民宿从业人员参与技能人才评价。现在年轻人纷纷前往城市寻找机会，而大部分民宿又开在农村，导致行业人才短缺，李文彦认为此条非常重要，“一个行业的高度最终由人才供给质量决定”。

李文彦还特别提醒，《条例》首次写入网络平台责任，除平台对民宿登记需合规外，还强调“不得对民宿在平台内的交易、交易价格以及与其他经营者的交易进行不合理限制或附加不合理条件，干涉民宿自主经营”。这一条针对的是此前OTA平台自行调价、强制“二选一”等影响公平竞争的行为。

指引方向

《条例》不仅对民宿业的发展提供了保障性措施，也对发展方向提供了引导意见：鼓励民宿经营者合理利用当地自然生态、历史文化、建筑风貌等资源，在建筑设计、空间布局、装修装饰、景观营造等方面体现当地地域特色、民族特色和历史文化特色，丰富民宿文化内涵，打造标杆产品。

李文彦提醒有意投身民宿行业的人士，经营逻辑必须转变。“《条例》把特色生产生活方式和在地文化体验写成了刚性要求，如果仍然只注重客房建设，缺乏文化导入和体验设计，这样的民宿竞争力只会越来越弱。反过来，把民宿从‘提供住宿’做成文旅新业态，空间和潜力都很大。”

罗鉴远表示，经营者要把合规和经营两笔账算清楚，租房、装修之前，核实土地和房屋权属、规划用途、建筑安全及选址风险，向当地有关部门了解认定和许可要求。同时还要把服务谁、游客为何来、淡季如何经营、周边如何联动等问题想清楚。“绿岛蓝湾临水民宿给人的启示是，把当地山水、院落空间和乡村文化组织成有辨识度的产品，同时把资金留给人员培养、设施维护和持续服务，才能从‘网红’变‘长红’。合规基础扎实、地方特色鲜明，才有长期经营的底气。”

《条例》的出台标志着湖南民宿发展进入新阶段，“《条例》瞄准长期痛点作出制度安排，对于行业发展是重大政策支撑。”杨振莉充满干劲。一些从业者同时表示，这是一个框架和方向，还需各级政府大力支持，并根据地方情况进行细化才能更加有效落地。

责编：姚昕玥

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来源：湖南日报·新湖南客户端