数字时代个人信息保护检察公益诉讼制度的优化与完善

陈如斯

【摘要】个人信息检察公益诉讼制度作为破解个人信息侵权“举证难、维权散、成本高”困境的关键抓手，是促进数字时代个人信息全方位司法保护的必然选择，也是防范新型数据风险，构建公民个人信息多元保护生态的重要机制。立足我国现有的个人信息检察公益诉讼制度，应通过引入信息安全的风险预防理念，厘清检察机关的优位诉权地位，明晰信息公益的研判基准，强化检察机关的调查取证权限，配置公益诉讼损害赔偿责任等方式，推动该制度的优化和完善，充分发挥检察机关在个人信息安全防护中的独特价值，全面释放其在现代风险社会治理中的职能优势。

检察公益诉讼：数字时代个人信息保护的必由之路

党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，并将加强个人信息保护作为提高公共安全治理水平的重要内容进行部署。2021年实施的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个保法》），正式明确了检察机关提起个人信息保护公益诉讼的职能。个人信息检察公益诉讼制度作为破解个人信息侵权诉讼“举证难、维权散、成本高”困境的关键抓手，是促进数字时代个人信息全方位司法保护的必然选择，也是防范新型数据风险，构建公民个人信息多元保护生态的重要机制。

第一，个人信息检察公益诉讼有效回应了数字时代个人信息公益保护的迫切需求。数智时代的网络信息的生产、存储与处理发生了巨大变革，个人信息保护涉及多领域、深层次的社会问题。与传统侵权相比，大数据时代的涉众型个人信息侵害不再是单个行为对单个个体造成影响，呈现出社会外溢性、整体性和系统性特征，因此个人信息保护具有典型的公益性。同时，互联网记忆具有不可磨灭性，个人信息侵害一旦发生便难以修复和弥补。这就产生了对个人信息公共安全进行前置性保护的时代需求，凸显了以预防为导向的个人信息检察公益诉讼制度的现实必要性。

第二，个人信息检察公益诉讼有效弥补了私益诉讼和公共执法在个人信息公共安全风险防控上的结构性缺陷。数字时代的个人信息侵权是一种集合性、针对不特定多数人的大规模侵害，个体通过私益诉讼进行维权面临多重困境。一是由于获知权益受损难、举证难度大、维权成本高、维权收益小等因素，被侵权人主观上往往诉讼动力不足。二是面对数字技术所造成的个人信息泄露或滥用风险，信息主体与信息处理者在专业力量和诉讼地位方面严重不平衡，客观上增加了前者的维权难度。另外有学者认为，行政机关作为个人信息保护监管职责主体，其本身可能违法处理个人信息并导致国家和社会公益受损，因此，有必要通过公益诉讼制度来督促行政机关依法履责。总之，检察机关作为公益代表者，凭借其宪法赋权的地位、组织化的优势和专业化的能力，能够在有效预防个人信息保护“公地悲剧”和守护个人信息公益安全上发挥不可替代的作用。

破除现实梗阻：个人信息检察公益诉讼制度的优化路径

尽管《个保法》第70条为个人信息检察公益诉讼提供了正式的法律依据，但规定比较笼统和粗疏，个人信息检察公益诉讼制度面临治理理念不明、规范供给不足、配套制度不全等缺陷。鉴于此，笔者认为，应当从以下五个方面对我国个人信息检察公益诉讼制度进行优化。

（1）锚定功能定位，构建个人信息公益诉讼的“事前风险预防”模式

目前我国个人信息保护公益诉讼整体上坚持以损害救济模式为主的制度框架, 这种以损害结果为中心的事后救济理念最大的局限性在于，它具有介入的滞后性，忽视了公益诉讼的预防性救济功能，因而无法对个人信息公益实现全过程、全方位的保护。单一的损害救济模式不仅制约了检察公益诉讼制度在个人信息保护领域的全面效能释放，也阻碍了个人信息公益风险治理向精细化、体系化方向发展。因此，不少学者认为，个人信息检察公益诉讼制度应打破“无损害则无救济”的传统理念，转向注重公共社会治理、系统风险预防的整体功能，实现从末端处置向源头防控转变。《个保法》第11条规定的“预防和惩治”、第38条规定的“安全评估”、第56条规定的“保护影响评估”等规范，将风险预防原则注入到国家履行个人信息保护义务的制度中，也为预防性个人信息公益诉讼模式的确立奠定了合法性。

（2）理清诉讼顺位，明确检察机关作为个人信息公益诉讼的优位诉权主体

在个人信息公益诉讼的诉权主体上，《个保法》第70条明确规定了“检察机关—法律规定的消费者组织—由国家网信部门确定的组织”的位阶次序，突破了《中华人民共和国民事诉讼法》第58条将检察机关置于第二顺位起诉主体的规定。有诉讼法学者认为，这种突破的根据和理由在于：首先，按照法律冲突的适用原则，新法优于旧法、特别法优于一般法，《个保法》第70条应优先于《中华人民共和国民事诉讼法》第58条进行适用；其次，若要求检察机关履行诉前公告程序，则与预防性个人信息公益诉讼注重追求及时制止现实紧迫的侵害风险的目标相背离；最后，诉讼主体不仅是一种资格制度，在实践中还关涉诉讼能力与诉讼动力。检察机关在组织保障、办案经验、诉讼动力、证据收集与运用能力等方面具有明显的优势。因此，基于预防性保护模式的逻辑，同时为避免主体缺位、相互推诿的司法问题，应当明确检察机关作为个人信息公益诉讼的第一顺位诉权主体。

（3）明晰诉讼事由，提炼出研判个人信息公共利益的法律基准

个人信息公益受损（及风险）是将其纳入检察公益诉讼保护范畴的正当依据和前提条件。《个保法》第70条对个人信息公益诉讼的诉讼事由进行了原则性规定，即“侵害众多个人的权益”。为了明晰研判个人信息公共利益的法律基准，有专家建议，应当对上述规定进行细化：一是适当拓宽对“侵害”的解释。个人信息侵害不同于传统侵权法上的“损害”，信息处理者所负有的义务贯穿整个信息生命周期，因此不需要必然导致实体上的损害后果。对个人信息公益安全造成重大风险的侵害也应当被纳入公益诉讼的启动事由。二是对“众多”的判断既要考虑“人”的数量，也要考虑“信息”的类型和数量。三是对“权益”的判断既要考虑“物质性权益”，也要考虑将“非物质性权益”和“预期利益”纳入个人信息公益的范围。

（4）降低取证难度，强化检察机关公益诉讼的调查核实权

互联网企业掌握海量数据和技术优势，个人信息案件专业性强，但目前检察公益诉讼调查核实权仍缺乏刚性。因此，应当如下强化检察机关的取证保障：一是完善调查取证权的法律保障，明确检察机关在个人信息公益诉讼中可以采取查封、扣押、冻结等强制措施，对拒绝配合调查取证、隐匿销毁证据的企业、机构，设定罚款、拘留等法律责任，确保调查取证工作顺利开展；二是加强技术支撑体系建设，加大对检察机关公益诉讼技术装备的投入，建立专业的电子数据取证实验室，培养一批兼具法律和技术知识的复合型人才；三是建立证据共享机制，推动行政机关与检察机关建立个人信息侵权线索和证据共享平台，行政机关在监管中收集的证据经法定程序审核后，可直接用于公益诉讼，降低检察机关的举证成本。

（5）引入惩罚性赔偿，加强对个人信息保护违法行为的威慑

损害赔偿是个人信息公益诉讼最为重要的核心问题，损害赔偿的妥当性直接决定了诉讼本身的正当性。有实务专家认为，目前相关法律尚未对个人信息保护民事公益诉讼机制配置独立的、针对性的法律责任，这不利于消除侵权产生的风险、填补已造成的公益损害以及实现公益诉讼之目的。建议从以下两个方面进行优化：一是明确个人信息公益诉讼损害赔偿的法律定位，建议新增《个保法》第70条第2款规定：“个人信息处理者侵害众多个人的权益造成公共利益损失的，前款规定的主体可以依照本法第69条第2款的规定，向个人信息处理者提出损害赔偿请求”；二是推动数字信息损害鉴定评估机制的试点探索，培育专门机构和人员，对数字领域发生的个人信息私益或公益损害进行费用评估和修复方案的制定。

（作者系湖南师范大学新闻与传播学院学生）

作者：陈如斯

责编：刘双昀

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来源：湖南法治报·客户端