宅基地盘活利用的法治路径

农村宅基地和住房是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。国家“十五五”规划纲要明确提出，加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，加强农村宅基地规范管理，依法盘活用好闲置土地和房屋。然而，宅基地盘活利用的过程中，仍面临结构性约束：主体权责模糊抑制参与动力，要素配置不畅制约转化效率，制度衔接失灵导致执行碎片化。实践表明，单一维度的制度优化难以驱动纵深突破，亟须在法治框架下构建主体、要素与制度深度嵌合的协同治理体系。

以主体协同为基础，构建权责清晰的共治格局。宅基地盘活利用的首要问题在于主体间能否形成清晰稳定的权责结构。传统行政主导模式在面对资源资产化与市场化利用时，常陷入激励不足与约束失衡的双重困境。为此，需以法治方式重塑多元主体的协同关系，实现从“多元参与”向“结构性共治”跃迁。如安徽合肥巢湖区汤山村采取“政府引导+集体统筹+农民入股+企业运营”模式，通过合同安排与收益分配，将各方嵌入权责清晰、风险共担的制度结构，以法律化利益联结使分散主体转为共同体。需要明确的是，结构性共治并非简单“去中心化”，而应构建“一核多元”的协同体系，即以政府为主导，各类主体有序参与，形成权责清晰、激励相容的治理格局。

具体而言，依据《民法典》物权编明晰宅基地使用权的权能结构，通过合同制度将多元主体权责关系具体化；依据《农村集体经济组织法》相关规定，完善集体决策程序与收益分配规则，保障农民知情权、参与权与收益权；以《土地管理法》用途管制规定为边界，规范社会资本参与行为，防止无序扩张与权益侵蚀。

以要素协同为支撑，推动资源配置由静态占有向动态整合转型。单一要素激活难以形成持续动能，必须通过土地、资本、劳动力与技术的系统协同，方能形成持续的价值转化动能。如福建三明沙县区通过建立县域统一的农村产权交易平台，将宅基地使用权、农房经营权等纳入规范化交易体系，并配套资产评估与价格监测机制，以信息对称与规则统一强化市场信号的有效性。有鉴于此，要素协同实质为一种动态性整合机制：土地不再作为孤立的物权客体，而与资本投入、产业导入及劳动力回流深度嵌合，形成复合型生产要素。

具体而言，依托《民法典》与《土地管理法》明晰宅基地使用权及其派生权利的流转形式与法律效力，通过农村产权交易平台实现交易规范化、透明化。运用担保制度与金融规则创新探索以农房经营权、收益权为基础的融资方式，提升资源配置能力。依据产业政策与规划管制，将闲置宅基地依法转化为产业承载空间，推动形成资源整合、产业导入、价值实现的全链条协同路径。

以制度协同为保障，构建融贯统一的规范体系。当前宅基地盘活利用面临的核心障碍在于制度间缺乏有效衔接，故须以法治思维推进制度整合，构建内部融贯的规范体系。制度协同首先体现为上位法与地方规则的纵向衔接：国家层面应进一步明晰宅基地“三权分置”的法律内涵，为流转与退出提供明确法理依据；地方层面则需通过实施细则，对退出补偿标准、流转期限等作出统一的制度安排。如上海松江区以“政策文件+专项制度+村规民约”构建的多层规范结构，实现了制度的纵向贯通与横向协调，为平衡权威性与灵活性提供了有益参照。

具体而言，以《民法典》物权体系为基础，统筹《土地管理法》用途管制规则与《农村集体经济组织法》组织治理规范，厘清宅基地所有权、资格权与使用权的关系，增强制度体系的一致性与稳定性。构建多层制度协同体系，将宏观制度与基层实践有效衔接，提升制度运行的灵活性与适应性。推进数字化治理与法治监管融合，依托不动产登记与信息平台实现权属、利用、交易信息的动态管理，构建价格监测、用途预警等机制，提升制度协同的运行效率与风险防控能力。

主体协同提供行动框架，要素协同驱动价值转化，制度协同奠定运行基础，三者相互嵌合、彼此支撑，共同构成宅基地盘活利用的法治路径。以法治为支撑，才能更好地将沉睡的农村资源转化为农民增收、产业发展与空间优化的持续动力。

（作者单位：中南大学法学院）

作者：李俊才 鞠梦颖

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来源：湖南日报·新湖南客户端

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