理论·智库 | 以多维创新赋能城市更新

张本青 尹湘鹏

当前，湖南城市发展转向以存量提质增效为主的新阶段，各地加快实施城市更新项目，面临资金约束日益凸显、多维协同较弱等瓶颈制约，亟待紧扣省情探索创新破解路径。

算好经济大账，化单向支出为综合产出。城市更新既是补齐民生短板的惠民工程，也是激活内需潜力的发展工程，必须算好经济大账，推动城市更新从单纯财政单向支出转向培育形成多元综合产出。一是推行片区统筹核算，以“肥瘦搭配”降低财政单向投入压力。以城市更新单元作为经济核算基本单元，将公益性民生改造任务同经营性开发载体统筹打包连片推进，鼓励市场资本深度参与更新建设，跳出政府大包大揽的旧模式。二是拓宽效益核算维度，推动改造投入有效转化为多元综合产出。确立兼顾经济增长、民生改善、产业培育的综合效益评价导向，促使城市更新的建设投入拉动上下游产业发展、拓展就业岗位。通过人居环境提质、老旧空间活化，进一步集聚资源、涵养税源，实现有限建设投入向经济、社会层面综合产出的转化。三是严守财政承受底线，健全投入约束机制，巩固综合产出成效。严格落实地方政府债务管控要求，坚决杜绝借城市更新新增隐性债务。落实项目财政承受能力前置评估，划清财政资金投入边界，优先保障基础性民生更新内容。避免盲目上马形象工程，防止过度投入形成债务包袱反噬改造成果。

加强规划赋能，化潜在价值为更新资金。规划创新可以充分释放存量空间潜在的价值红利，成为城市更新资金的筹措工具。一是做实更新单元统筹策划，挖掘片区整体增值潜力。以更新单元为基本规划载体，打破单个地块的管控壁垒。落实省级政策，对无偿移交公共空间、保护历史建筑的主体依规给予开发指标奖励，探索单元内容积率统筹调剂，通过片区整体策划培育价值增量，将分散的潜在空间价值整合为可统筹的资金平衡筹码。二是推行老城用地规划弹性管控，以制度松绑提升项目投资预期价值。严守安全与风貌底线，落实老城区更新“不低于现状条件”原则，审慎推行土地功能兼容利用，优化小微改造规划审批流程。通过适度调整规划管控规则，改善老城地块开发预期，提升社会资本参与意愿，把规划制度红利直接转化为经营主体的实际资金投入。三是健全增值收益回流机制，推动空间红利转化为更新资金。在现行土地管理框架下，对片区规划优化形成的土地增值收益，引导市县依规统筹部分收益，定向用于老旧社区提质、历史风貌修缮等民生更新事项，构建“空间挖潜—价值释放—反哺更新”的内生造血机制。

盘活闲置资产，化低效存量为优质增量。盘活沉睡的存量资产，是破除城市发展要素约束的重要抓手。一是梳理存量资产，破解权属处置堵点。依托国有资产清查工作，建立老城区闲置楼宇、老旧厂房等存量资产台账。在尊重原有产权归属的前提下，发挥地方国有平台的整合作用，理顺资产处置前期的权属关系，为后续改造利用打好基础。二是重塑使用场景，改造空间功能。坚持保护优先、微改造为主，结合片区实际融入适配业态，推动有条件的老旧厂房转型为文创载体、小型科创孵化空间，将城区零散闲置地块、废弃附属用房改造成社区便民驿站与口袋公园等，补齐片区公共服务短板。三是依托市场化运作，转化资产价值。充分依托公共资源交易载体，择优引进社会资本与专业运营主体参与后期运营管理。稳妥探索特许经营等市场化工具，畅通存量资产改造之后的退出通道，形成“活化运营—收益回笼—反哺更新”的良性循环。

实行建管运一体化，化单打独斗为协同发力。城市更新能否拥有长久活力，很大程度取决于建设、管理、运营能否打破分段推进的壁垒。实行建管运一体化，就是要推动建设、管理、运营相互衔接嵌入，形成多维协同的格局。一是在建设阶段前置运营诉求，同步落实后期管护标准。改变单纯以竣工验收作为项目终点的思维，在方案研讨阶段就邀请属地管理部门以及意向运营主体参与论证。将后续设施维护、业态布局、公共空间管理的现实要求落实到工程设计当中，在建设实施阶段便预留后续管护与运营的实施条件，从源头上规避完工移交后各方相互推诿。二是推动管理工作向前延伸，贯穿从建设施工到常态运营的全过程。建立多主体协同跟进机制：行业主管部门把控建设质量标准；属地街道提前介入项目、熟悉片区空间与群众诉求；国有平台做好建设结束之后的过渡期管护衔接。三是以运营效益反哺日常管护。运营主体应深度参与前期研判，在片区正式运营之后收集居民反馈与设施问题，不断优化片区的管理举措，并适度依托运营产生的收益补充公共设施维护经费。

【作者分别系湖南财政经济学院马克思主义学院副教授、讲师。本文为教育部高校思政课教师研究专项“财经类高校思政课讲好中国特色金融故事的叙事建构研究”（24JDSZK062）阶段性成果】

责编：李焱婕

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来源：湖南日报·新湖南客户端

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