理论·智库丨锚定着力点，加快实现“湘城蝶变”

禹旭才 陈思宇

随着“十五五”大幕开启，城市更新工作一跃升格为拉动内需、完善功能、提升能级的核心引擎。今年9月，省委主要领导在长沙专题调研时指出，要坚持规划引领、加强资源整合、盘活闲置资产、优化城市管理。应锚定这些着力点，切实抓好城市更新工作，加快实现“湘城蝶变”。

加强规划引领：变“一张图纸画区”为“全链条传导落地”

加快湖南城市更新，须做好规划与项目、土地、资金、运营的紧密衔接和深度对接。为此，应让规划从一纸蓝图变为“策—投—建—运—退”全链条管控与释放工具。

先行体检与分建台账双管齐下。按照“先体检后更新、无体检不更新”的要求，切实推进城市体检与城市更新。推广津市“一库两清单”做法，以建成区为单元采集全息数据，形成问题地图、需求地图、项目地图；借鉴长沙以CIM为底、建设体检与更新一体化平台，建成指标库、问题库、资源库、项目库。省级层面应统一体检指标与片区分类标准，对重点片区按住区、商区、厂区、历史文化街区、基础设施连片、综合片区分类建立台账，对老城、新城、工业区施行区分性拆改政策。

单元传导与弹性指标双轮驱动。在单元传导上，实行“总规—片区策划—单元详规—地块条件”逐级传输、四级传送。可借鉴常德做法，推进“市—区—单元—地块”多级管控，压缩规划落地时滞。在弹性指标上，用好倾斜性政策，如新增市政、公共服务、安全设施不计入容积率，力保历史建筑；探索跨项目、跨单元容积率转移与奖励，解决老城“补功能缺地块”的供需矛盾。

溢价锁定与省地联动双措并举。对重点片区实行锁定单元功能定位、锁定公共服务与基建设施责任清单、锁定可调整用途正负面清单。对历史街区、工业遗存、老旧楼宇，明确必保项、可换项、禁改项。规划公示阶段同步发布“资产包+开发条件+运营要求”，让社会资本在拿地前算清改造、运营、退出全周期账。对跨区域片区，实行省市联合做策划、审详规。

保留风貌与底线控制双向并进。坚决防止大拆大建、拆真建假。对历史文化街区实行“保护优先+微改造”、建筑分级，一级建筑原样修缮、二级建筑功能置换不改外观、三级建筑内部重构。将风貌管控写入规划条件，对重要景观界面、山水视廊、历史街巷宽度、天际线等实行强制性指标；对一般老旧住区“留改拆”同施，实行C级危房修缮、D级危房按专项计划拆除重建。

盘活闲置资产：变“沉睡包袱”为“运营资产”

在推进城市更新中强化存量盘活，是降低政府投入、提高市场参与的关键一招。

建好资产超市以扩充可交易标的。统一建设“湖南城市更新资产地图”，明确权属、性质、容积、建筑质量、历史问题、可兼容功能、周边公共服务缺口、预期用途等。对权属不清存量，按“政府主导、部门联动、缺什么补什么”依法确权；对历史遗留无手续用地分时段分类处置，建立轻微违法豁免清单。长沙先行先试，运用低效用地政策工具箱，对老旧厂房、闲置楼宇、低效用房、边角地、桥下空间分别建档。株洲组建“资产超市”，上线资产超1300宗、规模78亿元，2025年盘活近145亿元、推动盘活超30万平方米。

对老厂房、老楼宇、边角地、地下空间分类改造。一是推出“功能转换”大手笔。比如长沙市八一路老旧办公楼改商旅空间、下碧湘街闲置地建产业综合体。长沙首批10宗闲置地配设智慧停车和便民商业，以经营收入反哺了管护。二是作好“功能组合”大文章。打造地下与地上立体空间，对轨道站点、医院、商圈周边闲置基坑等实行停车、公共服务、绿地综合供地，独立确权、按层发证。三是彰显“功能再生”大气魄。对国企闲置资产推行专业运营加收益分成，比如长沙油脂厂油罐引入社会资本，“变身”为剧场、咖啡厅、展演，长沙新梁仓通过长期租赁轻资产改为文创园，株洲麻纺、岳阳洞庭麻纺工业遗址被改造为滨水亲水文化客厅。

以“肥瘦捆绑”实现跨单元平衡。可借鉴长沙“一事一议、公益优先、带条件带方案挂牌”，将低收益片区与周边可经营地块优化组合；将历史文化片区、老旧小区、停车场、商业街打包成“更新包”，用经营型子项目反哺公共服务型子项目。对完全无法实现经济平衡的片区，联动辖区内其他出让地进行综合开发，设定公共服务交付、租金限价、运营年限三重约束，防止借平衡之名损害公共资源。

整合各类资源：变“政府单投”为“策投建运退一体”

湖南今年已争取城市更新政策资金230余亿元，省财政大力支持引领片区、奖补历史文化片区。但“资本难退出、后期难运营”仍是通病，应以资源组合代替单一财政拨款。

打造“策—投—建—运—退”全资金链。“策—投—建—运—退”五位一体，又各有侧重。对老旧小区类项目，应由财政补贴基础、社会投入增值服务；总投资量超大的项目，可尝试由财政、社会资本等共担。比如郴州市裕后街已打通“投资—运营—资本化退出”，获证券市场资金4.43亿元，打造了“历史街区现金流模型”。

用好多层次资金工具。纯公共服务设施包括管网、口袋公园、无障碍设施等，其建设可依托专项债和财政奖补；可收费公共服务设施包括停车、充电、社区商业等，其建设可依托政策性贷款和特许经营等。湖南“十五五”城市更新预计带动投资约1万亿元，年均规模约2000亿元，应将年度项目按现金流覆盖率分为多级多档。

创建省市区、国企、专业机构三维联合体。对跨层级资产，采用省市联席会议与项目公司联合策划、联合供地、联合运营分润。各区整合城投、城发、文旅集团作为“更新母平台”；推广“规划师、建筑师、工程师、评估师进社区”，把专家费纳入片区策划预算而非事后补审。对军产、省属高校、医院周边低效地，按土地置换、合作开发、收益共享方式协商，并杜绝违规将行政划拨改住宅。

优化城市管理：变“建完交城管”为“全周期精细化治理”

城市更新不是竣工即结束。应将管理嵌入规划、建设、运营全过程，做实后期网格化管护。

依托数字平台“闭环管”，推动体检、更新、再体检常态化。推广长沙一体平台和津市“发现问题—整改—巩固”闭环，省级层面构建城市更新项目调度系统，市州层面构建CIM+资产地图，区县层面构建社区网格事件库。对2400多个近期项目，实施储备、开工、建设、运营、退出节点可视；对老旧管网1.2万公里改造、垃圾焚烧18座提标、C/D级危房建档，分别设立安全预警。把12345投诉、网格巡查等接入同一面板，按“立行立改、限期整改、尽力解决”三类派单。

聚焦安全韧性“前置管”，把房子、管网、消防一次纳入更新。对C级、D级危旧房普查建档，D级优先拆除并制定自主更新或重建通道。新建筑在规划阶段即预留结构加固和消防通道，对既有建筑在功能转换的同时解决其消防问题。历史建筑改商业的，实行“一址一消防方案”。地下空间、桥下空间、油罐区改造须做安全评估，未通过不发运营许可。

坚持多元共治“公约管”，倡导居民、企业、政府三方签订运营契约。每个片区应制定“更新公约”：政府承诺公共服务设施配建与审批时限，企业承诺业态比例、租金区间、公共服务免费开放时长，居民承诺配合拆改、参与巡查、按标准交费。历史街区约定原住民留存比例与非遗空间最低面积；老旧社区约定停车共享、养老服务人次、电梯维保责任；商业街区约定夜间经营、垃圾处理、公共空间开放时段。将公约内容纳入更新协议和不动产登记附件，避免“建时热闹、管时扯皮”。

【作者分别系湖南省思想政治工作湖南科技大学基地教授、湖南科技大学马克思主义学院博士研究生。本文为湖南省社科基金项目“习近平总书记关于城市治理重要论述的核心内涵与实践指向研究”（25YBQ007）阶段性成果】

责编：姚昕玥

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来源：湖南日报·新湖南客户端