怀化市鹤城区生态环境分区管控成果案例分析

向满金

一、前言

生态环境分区管控（“三线一单”）是构建国土空间生态环境管控体系、落实精准治污、科学治污的基础性制度。鹤城区作为怀化市中心城区、国家重点生态功能区，同时承载城市生活、产业集聚、对外开放等多重功能，境内设有怀化国际陆港（河西陆港经济开发区）、怀化市鹤城高新技术开发区阳塘产业园、怀化市鹤城高新技术开发区池回产业园，开发建设活动集中，生态保护压力与发展需求并存。自“三线一单”成果落地以来，鹤城区坚持“空间管控、单元施策”，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单嵌入规划编制、招商引资、项目审批、日常监管全过程，以河西陆港经济开发区为重点管控示范片区，统筹优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元差异化管理，形成一批可总结、可推广的实践案例。

本报告对鹤城区分区管控实施成效、典型案例、存在短板进行系统分析，并提出优化对策。

二、区域概况与管控单元划分

鹤城区地处武陵山-雪峰山交汇地带，森林覆盖率较高，㵲水河、太平溪穿城而过，是怀化市中心城区饮用水源主要承载区域，生态战略地位突出。按照怀化市“三线一单”成果，鹤城区全域划分为三类环境管控单元：

1. 优先保护单元：主要包含饮用水源保护区、生态保护红线、公益林地、水系生态廊道等区域，以生态保护为核心，严控有损生态系统的开发建设活动，筑牢城区生态安全屏障。

2. 重点管控单元：以怀化国际陆港（河西陆港经济开发区）、城市建成区、城镇开发片区为核心，是工业、物流、城建项目集中布局区域，重点强化污染物减排、基础设施建设、产业准入管理和环境风险防控，是分区管控落地的主战场。

3. 一般管控单元：城郊、农林交错区域，落实基础性生态保护要求，统筹农业发展、乡村建设，防止新增生态破坏。

针对河西陆港经济开发区临港开发特点，鹤城区进一步细化单元管控细则，匹配现代物流、绿色轻工、农副食品加工等主导产业，制定差异化准入清单，为陆港片区高质量开发划定生态边界。

三、典型案例分析

案例一：河西陆港经济开发区——重点管控单元临港产业源头准入管控案例

（1）单元概况

河西陆港经济开发区属于重点管控单元，是湖南省对外开放平台、怀化国际陆港核心承载区，片区公铁联运、仓储物流、轻工制造项目集中，基建工程量大，施工扬尘、生活污水、物流尾气、小微企业无组织废气为主要环境压力。

（2）管控举措

一是落实前置审查制度。将“三线一单”叠图符合性审查作为入园项目招商、立项、环评审批刚性前置条件，所有拟落地项目均开展管控单元叠图核查，判断是否符合空间布局约束、负面清单要求。

二是制定临港特色准入清单。结合片区定位，严格禁止三类工业、重金属冶炼、电镀、化工等高污染项目入园，重点引进低污染的仓储物流、绿色食品、家居配套等低碳临港产业，从源头优化产业结构。

三是推动园区基础设施一体化建设。片区同步规划建设雨污管网、园区污水处理设施、应急池、固废暂存设施，落实“污水集中收集、集中处理”模式，园区废水经预处理后排入园区污水处理厂，稳定达标排放。

四是施工期精细化管控。针对陆港大规模基建特点，压实施工单位扬尘管控责任，落实裸土覆盖、喷淋降尘、道路保洁，强化片区移动源尾气管控，降低大开发阶段对㵲水河水环境、城区大气的冲击。

（3）实施成效与案例分析

该案例属于源头预防型管控，改变过去“项目落地再治理”模式，把管控要求前置到招商阶段，实现开发布局与环境承载力相匹配。陆港片区在大规模建设背景下，㵲水河陆港段水质稳定达标，没有引进高污染重化工项目，守住了中心城区上风向、上游河段的生态底线。

经验总结：对于临港、产城融合型开发区，不能照搬传统工业园区管控模式，应当结合物流、轻工产业特点定制准入清单，重点防控基建面源污染、生活污染，而非单纯聚焦工业废水。

案例二：㵲水、太平溪流域综合治理——优先保护单元+重点管控单元协同治水案例

（1）单元概况

流域跨多个管控单元：饮用水源地属于优先保护单元；太平溪城区段、河西陆港经开区沿岸属于城镇/园区重点管控单元，存在老城区雨污混流、陆港片区面源污染等叠加污染问题。

（2）管控举措

优先保护单元内落实饮用水源地规范化建设，设置隔离围栏、界碑标志，清退保护区内违法建设，常态化开展河道巡查，保障饮用水安全；

重点管控单元推进入河排污口排查溯源建档，分批实施排污口整治；实施雨污分流管网改造，补齐河西片区老旧管网短板；建立河长、园区网格员联合巡查机制，整治河道沿岸乱堆乱放、农业面源污染。

（3）实施成效与案例分析

本案例体现跨单元协同管控特点，水环境是流动性要素，无法割裂园区、城区、水源地单独治理。通过统筹优先保护、重点管控单元一体化治理，辖区省控、国控断面水质优良率持续保持100%。

经验总结：流域型管控不能按行政边界割裂，必须以水系为脉络统筹上下游、左右岸，把陆港片区开发的面源污染一并纳入流域治理体系。

案例三：城区（含河西陆港片区）大气精细化管控——城镇重点管控单元空气质量提升案例

（1）单元概况

河西片区工地密集、大型货车流量大，扬尘、移动源是主要污染源，属于城镇重点管控单元，是鹤城区大气管控的重点区域。

（2）管控举措

落实网格化分区管控，将陆港片区单独划为大气重点网格，依托小微空气站、无人机巡查，动态发现露天焚烧、裸土、违规施工；严格工地“六个100%”扬尘管控；强化道路洒水保洁，管控物流车辆尾气；推进汽修、印刷等小微企业涉VOCs治理。

（3）实施成效与案例分析

属于单元化精准治污案例，不再全域“一刀切”，针对陆港片区污染源特征重点管控扬尘与移动源，推动鹤城区空气质量稳居全省前列。

经验总结：产城融合开发区大气污染源结构和传统工厂园区不一样，施工扬尘、货运移动源贡献突出，管控重心要从工业废气拓展到城市面源、交通源。

案例四：林耕空间生态管护——优先保护、一般管控单元生态保育案例

（1）单元概况

鹤城区城郊山地交错分布，属于优先保护单元、一般管控单元，主要风险是林地非农化、乱采乱挖造成水土流失，是陆港片区可持续发展的生态本底。

（2）管控举措

将“三线一单”空间约束与林长制、田长制融合，开展生态保护红线内不稳定耕地分类处置，严控违规开山、违规占地；推进矿山迹地修复、国土绿化提质，提升水源涵养能力。

（3）实施成效与案例分析

属于生态空间保护类管控案例，守住生态空间底线，为陆港经济开发区长远发展预留环境容量，体现“保护就是发展”。

四、整体成效综合分析

1. 空间开发格局进一步优化：通过叠图审查，避免高污染项目布局在饮用水源上游、城市上风向等敏感区域，河西陆港形成临港低碳产业布局，产业空间布局更加科学。

2. 污染治理由末端向源头转型：管控关口前移，将准入清单落实到招商环节，从源头减少新增污染，降低后续治理投入。

3. 差异化管控落地见效：优先保护单元重在“守”、重点管控单元重在“治”、一般管控单元重在“管”，差异化施策，避免一刀切。

4. 园城一体化治理格局基本形成：将河西陆港片区纳入城区统一生态监管，园区污染治理、流域治理、城区治污统筹推进，实现产城融合区域生态环境一体化管控。

五、存在问题分析

1. 陆港片区建设周期长，面源污染管控压力持续较大：河西陆港目前处于建设期向产业投产过渡期，基建项目多、裸土多、货运车辆持续增加，扬尘、临时排口、面源污染具有反复性，常态化监管任务繁重。

2. 管控成果向基层传导不够：部分乡镇、入园中小企业对“三线一单”准入清单理解不深，项目单位编制环评时对分区管控符合性分析内容撰写质量参差不齐。

3. 动态评估机制有待常态化：分区单元评估多依托年度园区自评估，全域性的“三线一单”实施成效评估、动态更新工作还需要进一步制度化。

4. 生态产品价值转化不足：优良生态优势尚未充分转化为产业优势，绿色低碳政策赋能陆港临港产业的路径有待进一步探索。

六、对策建议

1. 持续深化河西陆港经开区分区管控示范建设

持续将陆港作为鹤城区重点管控样板，常态化开展园区自评估，细化临港产业准入细则，进一步规范环评文件中“三线一单”符合性专章审查，把好项目准入关口。针对建设期面源污染，建立基建项目环保台账，落实施工期环保“一项目一方案”。

2. 补齐基础设施短板，深化流域、大气协同治理

继续推进陆港片区雨污管网提质改造，持续开展入河排污口精细化整治；持续巩固扬尘、移动源、VOCs多源共治，稳定水环境、大气环境质量。

3. 强化业务培训，夯实基层应用能力

面向园区管委会、企业、环评单位开展业务培训，统一分区管控符合性分析审查要点，提升一线人员对准入清单、叠图审查的实操能力。

4. 健全常态化评估与动态更新机制

建立年度分区管控成效评估制度，结合国土空间规划调整、园区扩区、产业迭代，及时配合市级做好成果动态更新，保持管控清单适配鹤城区、河西陆港最新发展形势。

5. 探索绿色低碳路径，推动生态价值转化

依托陆港对外开放平台，引导绿色食品、低碳轻工、绿色仓储物流产业集聚，探索低碳园区建设路径，打造武陵山片区中心城区产城融合型“三线一单”示范样板。

七、结语

鹤城区以河西陆港经济开发区为核心抓手推进生态环境分区管控，在中心城区、临港开发区统筹开发与保护方面取得了阶段性成果。下一步将继续坚持以单元管控为抓手，强化源头预防、差异化治理，持续完善跨单元协同治理体系，不断提升生态环境治理现代化水平，实现生态优美、开放发展双赢目标。

责编：李祯媛

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