冷必元

今年6月份，株洲市人大常委会法制工作委员会通过网络向社会发布了《株洲市北斗规模应用促进条例（草案·一审修改第一稿）》公开征求意见的通知。8月份，笔者作为论证专家参与了该草案的论证，并形成了以下关于该草案的论证意见。

2025年9月24日，北斗场景示范展在株洲国际会展中心开展，上千个应用示范场景亮相，集中展示北斗系统在多个领域的规模化应用成果。湖南日报全媒体记者 傅聪 童臻熙 摄影报道​

一、总体评价

《株洲市北斗规模应用促进条例（草案）》以促进北斗规模应用市场化、产业化、国际化为核心目标，构建了一个覆盖基础设施建设、应用场景规划、市场推广、产业培育、技术创新、标准化建设、资金支持、人才保障、国际合作、文化传承等领域的专项制度体系。草案紧紧围绕北斗产业发展这个中心，在人力、财力、物力各方面进行了系统性的制度供给与配套，重点突出，考虑周全，制度落点明确，体现了立法者扎实的前期调研和深沉的责任担当。

然而，作为一部地方性法规，仅仅有力度、有体系的制度设计还是稍显不够。我们更需要的是能执行到位、执行起来能见到实效的制度体系。一部地方性法律文件，如果有若干项制度能够真正落地执行，这部立法的生命力就强。因此，笔者想从“制度执行力”这一角度，对草案作一个初步的分析，并提出若干完善建议。

二、草案条文执行力的类型化分析

就制度执行力而言，草案的条文大致可以分为以下三种类型：

第一类，具有较强针对性和执行力的条文。这类条文主要为相关主体设定了明确的权利义务或行为规范，具有较强的可操作性。最具代表性的是第十六条第二款，该款规定了“使用财政资金的采购项目应当优先选用北斗创新产品、服务，符合条件的可依法依规采用单一来源方式采购”，以及“国有资金主导的政府投资工程应当同步落实北斗优先采购要求”。这类条文直接为政府采购行为设定了明确的法律义务，相关主体必须遵照执行，违者将承担相应法律后果。此类条文虽数量不多，但体现了地方性法规应有的规范刚性。

第二类，提出了制度构想但尚未形成具体执行机制。这类条文提出了促进北斗产业发展的制度方向，但并未设计出可供操作的具体制度。例如第十七条提倡“降低北斗领域制度性交易成本”“降低研发、制造等经营性成本”，但全文并未明确由谁负责、通过何种机制、以什么标准来降低成本。此类条文有方向无路径，有目标无手段，执行起来容易流于形式。

第三类，以倡导性、宣示性规范为主的条文。这是草案的多数条文。第六条提出的六大基础设施建设、第七条提出的三类应用场景建设，第八条至第十五条涉及的市场推广、产业培育、技术创新、成果转化等，第二十一条至第二十六条涉及的资金支持、人才保障、国际合作、文化传承等，大多属于对北斗产业发展的行为指引和倡导。这些条文以“鼓励”“支持”“引导”“推动”等柔性词汇为主要表述方式，没有设定具体的权利义务关系，也没有明确不履行的法律后果。这类条文的法律属性更接近于政策宣示，而非具有法律强制力的规范。

从整个草案的制度体系来看，不具有强制约束力的倡导性规范占比较大，具有明确执行力的制度规范相对偏少。这在一定程度上影响了条例作为“法律”而非“政策”的属性定位。

三、以高校、科研机构相关条文为样本分析

笔者长期在高等学校、科研机构工作，对高校和科研机构的运行机制了解相对深入。以草案中涉及高校、科研机构的条文为样本进行分析，可以更直观地呈现上述问题。

草案设计了多个与高校、科研机构相关的条文：第八条倡导企业、高校、科研机构参与供需对接；第九条鼓励社会主体参与应用场景设计；第十四条支持和鼓励企业、高校、科研机构组建创新联合体、建设创新平台；第十五条要求健全科技成果转化机制；第十九条支持参与标准制定；第二十条支持研发数据产品；第二十二条支持建立人才保障机制；第二十六条鼓励参与北斗文化建设。这些条文共同指向一个目标，激活高校、科研机构在北斗产业发展中的技术创新、人才保障和产业推动作用。

然而，这些条文无一例外都是倡导性规范。高校、科研机构是否参与、多大程度上参与，完全取决于这些单位的自身意愿和自觉。与地方政府关系密切时，可能多参与一些；关系一般时，注意力就可能转移到其他工作领域。法律制度的作用本来是固根本稳预期利长远，法律制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。但倡导性规范显然难以达到法律制度本应具有的这种效果。

四、关于增强执行力的若干建议

（一）增设“借力打力”条款，推动共建单位内部制度化

针对上述问题，一个可行的改进思路是：在草案中增设若干条款，通过外部法律规范推动企业、高校、科研机构等单位建立内部参与北斗产业发展的制度体系，以单位内部的制度刚性弥补条例倡导性规范执行力不足的问题。具体而言，建议在草案中增加如下条款：

建议条文一：“鼓励和支持企业、高等学校、科研机构通过签订北斗领域联合共建协议等方式，建立参与北斗规模应用和北斗时空产业发展的内部制度体系，在项目安排、科研课题、人才培养、职称评定、资源配置等方面优先保障北斗领域相关工作。”

建议条文二：“参与北斗规模应用基础设施建设、应用场景开发、关键技术攻关、成果转化等活动的企业、高等学校、科研机构，应当建立健全内部管理制度，明确工作职责、考核标准和激励措施，确保相关工作的持续推进和有效落实。”

通过这类条款的设计，可以使草案中关于高校、科研机构的倡导性规范获得落地执行的制度依托。各单位一旦决定参与北斗产业共建，就负有建立内部制度体系的法定义务，从而使“鼓励参与”从柔性倡导转化为具有一定刚性的制度要求。

（二）探索建立监督问责机制

草案第二十八条未设法律责任专章，这符合促进型立法的通行做法。但促进型立法不设法律责任章，不等于不需要任何监督和问责机制。建议在草案中增设“监督检查”或“保障监督”专章，重点解决以下问题：

一是政府职责的落实监督。草案第四条至第五条为市、县（市、区）政府及相关部门设定了明确的职责，但未规定职责不履行的监督和追责机制。建议参照《河北省先进制造业发展促进条例》等立法例，明确政府及有关部门未依法履行职责的法律后果。

二是财政资金使用的绩效评估。草案第二十一条涉及大量财政资金的统筹和使用，建议建立北斗领域财政资金使用的绩效评估制度，定期向市人大常委会报告资金使用情况和政策效果。

三是条例实施的定期评估。建议建立条例实施的定期评估机制，由市人民政府每隔一定年限（如三年）向市人大常委会报告条例实施情况，接受人大监督。

（三）细化关键制度的操作性规范

对于第二类条文（有方向无路径），建议进一步细化操作机制。例如第十七条“成本优化”，可以明确由发改部门牵头，定期评估北斗企业的制度性交易成本，并向社会公布评估报告；第二十一条“资金支持”，可以明确各类扶持资金的申报条件、审核流程和拨付时限，为企业提供清晰的预期。

需要说明的是，指出草案倡导性规范偏多，并非否定促进型立法的价值。促进型立法以提倡、激励、服务、引导为核心理念，是区别于传统管理型立法的重要立法形式，也是今后一个时期地方立法越来越重要的立法形式。问题的关键不在于“要不要倡导性规范”，而在于如何在倡导与强制之间找到恰当的平衡点。

一部理想的促进型地方立法，应当既有柔性的提倡、激励、引导，也有刚性的职责、程序、监督；既能为市场主体提供清晰的行为预期和发展信心，也能为政府及相关部门设定明确的履职要求和考核标准。草案在这方面已经做了大量卓有成效的工作，但仍有进一步优化的空间。

［作者系湖南工业大学法学院教授。本文为2026年湖南省哲学社会科学成果评审委员会重大委托课题（XSP2026WT004）、湖南省法学会重大课题“湖南省北斗卫星产业体系建设地方立法研究”（26HNFX-A-002）的阶段性成果］

责编：齐果

一审：刘双昀

二审：杜巧巧

三审：王展

来源：湖南法治报·客户端

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