张文娟 刘海燕

一、基本案情

2024年1月起，王某、彭某、朱某（户籍地均为某省A市R县）组织周某（户籍地为某省B市Y县）等人在B市X区的窝点实施电信诈骗，周某使用手机微信诱使外省居民到虚假投资平台投资实施诈骗。截至案发，周某多次离开该诈骗窝点返回户籍地。经A市公安局指定管辖，该案由A市Z县公安局侦破并以王某等人涉嫌诈骗罪移送审查起诉。A市Z县检察院审查后认为，周某实施了诈骗行为，在共同犯罪中系从犯，具有坦白情节，且自愿认罪认罚，犯罪情节轻微，可免于刑事处罚，对周某作出相对不起诉决定。

二、分歧意见

根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第三款之规定，人民检察院决定不起诉的案件，对被不起诉人需要给予行政处罚的，应当提出检察意见，移送有关机关处理。本案中，周某使用手机微信诱使被害人到虚假投资平台投资实施诈骗的行为，属于参与电信网络诈骗活动的行为，依照《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第三十八条第二款之规定，应当由公安机关给予拘留、没收违法所得、罚款的行政处罚。但是，关于向哪个行政主管机关提出检察意见，即应当由哪个公安机关对周某作出行政处罚存在较大分歧。

第一种意见认为，应当由刑事案件查办地公安机关对周某给予行政处罚。理由是：《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十三条规定的指定管辖，是对刑事案件“全案”管辖,而不仅是对案件“刑事部分”的管辖。该案由A市Z县公安机关查办，Z县公安局对案件的刑事、行政部分均有权作出处理决定。同时，Z县公安机关更加了解案情、熟悉涉案证据等情况，对行政处罚把握更精准，既是统一行使侦查权的需要，也有利于节约执法司法资源。因此，由A市Z县公安局对周某作出行政处罚较为适宜。

第二种意见认为，应当由违法行为人居住地公安机关对周某给予行政处罚。理由是：周某的刑事案件由A市Z县管辖，但其户籍地和居住地均为B市Y县，考虑到周某可能受到行政拘留的行政处罚，人身自由受到一定限制，故由B市Y县公安局对周某作出行政处罚更为适宜。

第三种意见认为，应当由违法行为地公安机关对周某给予行政处罚。理由是：《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。周某系在B市X区实施诈骗行为，其违法行为发生在B市X区，因此，由B市X区公安机关对周某作出行政处罚符合法律规定。

三、评析

笔者同意第三种意见，理由如下：

（一）异地刑事案件办案单位并不当然具有行政案件管辖权。《公安机关办理刑事案件程序规定》是保证公安机关在刑事诉讼中正确履行职权，规范办案程序而制定，对行政案件没有规范效力。该规定第二十三条规定的指定管辖，是指由上级公安机关指定异地公安机关侦办刑事案件，这个异地办案单位往往并非违法行为发生地公安机关，并不当然具有行政案件管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第十五条第一款、第二款规定，对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。根据前述规定，行政案件的指定管辖权应当归属于共同的上级公安机关。本案中，A市公安局指定A市Z县公安局管辖，仅是指定Z县公安局对王某等人诈骗案行使刑事侦查管辖权，周某户籍地为B市Y县，违法行为地为B市X区，如行政案件发生管辖争议，应由A市和B市的共同上级公安机关指定管辖，因此，A市公安局对刑事案件的指定管辖不是对周某行政案件的指定管辖，A市Z县公安局不能对周某作出行政处罚。

（二）没有证据证明周某居住地公安机关管辖更为适宜。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。违法行为人居住地管辖原则是一项补充原则，只有在“更为适宜”的情况下才能适用，而“更为适宜”是基于便利性、效率和社会效果等方面综合考量，旨在确保行政案件处理更加公正和高效。本案中，A市Z县公安机关已经查明违法事实，可以随案移送相关证据，行政处罚决定亦可通过公安机关异地协助执行，因此，无法认定“违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜”。在司法实务中，违法行为人居住地公安机关往往以自身非刑事案件查办单位，且违法行为未发生在其辖区为由，不愿对违法行为人作出行政处罚。

（三）违法行为发生地具有行政处罚管辖权。《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第三十八条第二款明确由公安机关对违法行为人作出行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，周某的违法行为地在B市X区，B市X区公安机关对该案具有当然的行政案件管辖权。

（作者单位：新化县人民检察院，娄底市人民检察院）

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