文/刘姝问

当前，我国人口老龄化正处于快速发展阶段，且呈现城乡倒置、未备先老等特点。少数民族地区是农村人口分布较为广泛的地区，人口老龄化呈现程度深、速度快、空巢独居现象严重、高龄失能失智占比高等特点，面临着更为严峻的养老服务问题。本文选取湖南省花垣县为例。花垣县隶属于湘西土家族苗族自治州，位于湖南省西部，总面积1109平方公里，人口总数 24.1万，苗族人口占77.3％，是一个以苗族为主的少数民族聚居县。作为精准扶贫首倡地，脱贫后的花垣县一直努力走在湖南省乡村振兴前列，关于养老服务体系建设的典型经验做法更是获得省政府综合大督查表扬通报，并被民政部网站、中国社会报和湖南省新闻联播先后报道，在全省具有典型性和示范性。

花垣县水田村综合照料中心重阳节文艺汇演活动

一、花垣县养老服务体系建设现状

本研究采用调查问卷和深度访谈相结合的方式来了解调研对象的具体情况。在调查样本的选取上主要兼顾发展和交通状况，涵盖发展较好、一般和相对较差的乡镇及村社，最终确定花垣镇、双龙镇、长乐乡3个乡镇为调查样本。每个乡镇各抽取2-3个村。本次调查共发放问卷125份，剔除不合格问卷后共获得有效问卷117份，有效率为93.60%。个人深度访谈对象主要包括部分农村老人及其子女、民政和人社部门相关负责人、村（社区）干部、养老机构工作人员等。通过访谈法深入了解花垣县农村养老服务体系建设现状及文化渊源。

（一）农村老年人基本情况及养老服务需求

调查对象的基本情况。在收回的117份有效问卷中，男性人数占总体的38.46%，女性占总体的61.54%。60-69岁的老年人占47.01%；70-79岁的老年人占34.19%；80岁及以上的老年人占18.80%。小学及以下文化程度的老年人占97.44%；而高中及以上文化的占2.56%。已婚的老年人占 71.79%；丧偶的老年人占 26.50%；未婚老年人占1.71%。与配偶同住的老年人占60.69%，独居老年人占11.11%，与子女辈或孙辈同住的老年人占28.20%。有配偶照料的老年人占 52.14%；自己照料自己的老年人占11.11%；由子女照料的老年人占33.33%；由其他近亲属照顾的占3.42%。80名老年人有3-5个孩子，占68.38%。

民族地区农村老年人身体健康状况。有75名老年人有基本劳动能力且生活能完全自理，33名的老年人虽无基本劳动能力，但生活基本能够自理；还有9名老年人生活完全无法自理。慢性疾病患病率高。共有93名老年人都患有一种或多种慢性疾病（指高血压、糖尿病、慢性支气管炎、冠心病、关节炎等常见慢性疾病），占被调查总数的79.49%。需要服药的老年人占31.62%。经常进行闲聊、散步、棋牌、电视等休闲娱乐活动的老年人占88.03%。

民族地区农村老年人养老服务需求与支付能力。在养老服务项目需求上，希望得到医疗保健康复服务的老人占83.76%；希望得到紧急救助服务的老人占60.68%。而老年课堂（17.95%）、家务整理（5.98%）、送餐上门（7.69%）、陪护照料（10.26%）、心理咨询（6.84%）、社交支持（3.42%）等服务需求居于后位。在养老方式选择上，由于受到民族传统文化、安全和亲情需求、经济条件等因素的影响，绝大多数老人的养老意愿更倾向于家庭养老（56.41%）和社区居家养老（41.03%）。在养老支付能力上，所有老年人都参加了城乡居民养老保险。108人参加了城乡居民医疗保险。在主要生活来源中，68.38%的老年人主要依靠家庭其他成员供养；只有23.93%的老年人能完全或基本自食其力，主要依靠自己和配偶的劳动收入或退休金进行自我供养；有7.69%的老年人主要依靠政府补贴。在对机构养老支付能力方面，明显分为三个等级：月支付水平1000 元以下的占 82.05%；月支付水平在1000-2999 元之间的占 17.09%；月支付水平为 3000 元以上占 0.86%。

花垣县双龙镇区域性敬老院老年人庆祝新年活动

（二）农村养老服务体系建设已取得的成效

养老服务政策不断完善。花垣县政府遵照党中央、国务院的部署要求，以“积极老龄观、健康老龄化、幸福老年人”理念为引领，2022年以来陆续出台了《关于促进养老服务业健康发展的实施意见》《关于加强养老服务人才队伍建设的实施意见》《新建住宅小区养老托育服务用房建设管理办法》，从政策、机制、资金、队伍等角度为养老服务体系建设提供有力保障。

养老服务投入持续加大。近年来，花垣县政府投资200万元，建成54个村级互助养老服务点，覆盖率超50%；康乃馨养老服务养护中心改扩建项目得到省发改委180万元资金支持；成立花垣县养老服务中心，并投入资金28万元建设“智慧民政”养老服务平台，让全县养老服务工作更加智慧。对具有本县户籍的高龄、特困、失能等老年人提供补贴，包括高龄津贴、百岁老人救助金、特困人员护理费等。其中高龄津贴以每人每月100元的标准对90-99岁老年人发放，百岁老人则按照每人每月500元的标准领取长寿补助金。投入资金90万元完成360户困难家庭适老化改造，同时落实留守及特殊困难老年人上门探访机制，开展家庭医生签约、上门巡诊等医疗卫生服务，保障老人老有所养、老有所医。

养老机构建设提质增效。早在2006年就投资910多万元新建、改扩建18所敬老院，在全州率先实现了乡乡建有敬老院。投资1283万元在县城建立高标准、综合性社会福利院。2022年以来，花垣县已建成54个村级互助养老服务点，21个社区日间照料中心，覆盖率达到90%以上，照料中心设置休息室、医疗康复室、文化活动室、图书室、棋牌室、餐厅等，为老人提供娱乐、服务，提升老年人幸福感，让老年人安享晚年。

养老服务模式不断创新。一是推行“互联网+养老”服务模式。“智慧民政”通过将老年人和老年服务供应商信息录入平台系统并分别建立信息资料数据库，实现老年人多层次、多样化需求与市场供给良好衔接。二是探索医养结合模式稳步开展，引入中南大学湘雅医院在县社会福利院和一所乡镇敬老院开展医养结合试点工作，同时引进湖南发展集团康乃馨养老服务公司进驻花垣。花垣县民政局与康乃馨公司签订了战略合作框架协议，政企携手优化区域养老服务体系建设，推进医疗和养老深度融合。

花垣县民政局与康乃馨公司签订合作协议（花垣县民政局供图）

二、花垣县养老服务体系存在的问题

（一）养老服务供给主体作用发挥不足

政府支持力度不够。第一，农村养老服务覆盖面不全。在居家养老服务方面，目前适老化改造范围仅限年满60周岁（含）以上的老年人散居特困供养老人家庭，其他农村老人家庭未被纳入。在社区养老服务方面，全县还有10%的社区和50%的行政村未覆盖养老服务。在机构养老方面，入住养老机构价格较高，一般人难以负担得起。第二，农村养老服务体系的社会保障制度不完善。残疾人“两项”补贴保障的是低保家庭中的残疾人和残疾等级为一、二级的重度残疾人，覆盖面不全；城乡居民医疗保险参保率为91.6%，未实现应保尽保；城乡居民养老保险农村老人大多都是交的最低档次，可获得的缴费补贴很少，加之花垣县的基础养老金为118元/月，仅能维持每月日常开销。第三，养老服务产业投入资金不足。全县8所养老机构近50余名工作人员的薪酬未纳入财政预算，目前薪资仅按全州最低工资发放；自建院以来，工作人员养老保险费用未缴纳，补缴需近300万元；村级老年人照护人员均由村委干部兼任，无补助津贴，缺乏激励机制，导致服务积极性不高；服务升级改造、运转资金短缺。全县8所养老机构适老化改造有80万元资金缺口。

市场力量参与度低。在花垣县现有的8家养老机构中，7家为乡镇敬老院，1家为国有企业子公司托管经营的县社会福利院。均为公办公营或公办国营性质。可见，花垣县养老机构性质以公办为主，彰显公益性特征，这就说明养老服务主要依靠政府购买并提供给有需要的民众，政府是养老服务的主要投资者，民办及公私合作的养老机构数量相当缺乏，民间资本和社会力量参与积极性较差。

家庭养老功能弱化。第一，农村家庭结构规模小型化趋势明显。县内十年间人口出生率下降6%，少子化现象未得到扭转。第二，年轻人多元化发展。一部分年轻人受错误观念影响把老年人当做累赘，一部分则因外出务工等客观原因无法将老人接到身边照顾。第三，农村老年人养老观念发生变化。部分老人并不想与子女共同生活，觉得自己居住显然更加自在；有些老年人认为子女在外务工十分辛苦，不想再给子女增添负担，因此主动选择留在农村。

花垣县双龙镇敬老院工作人员为老人带上指夹式血氧仪

（二）养老服务模式发展水平有待提升

居家养老服务质量不高。家庭医生队伍基础薄弱，全科医生总量不足，基层医务人员大多身兼数职，技术水平有限，面对老年人对医疗康复保健和长期照护服务的迫切需求，能提供心理辅导、精神慰藉方面等服务的更是少之又少。在较深层次的精神生活方面，目前仅能提供棋牌、互动聊天、节日聚餐、看电视等传统的娱乐服务项目，起不到老有所学、老有所为、老有所乐的作用，很难满足老年人对居家护理的需求。

社区养老服务发展缓慢。第一，大部分社区未能建设社区养老服务设施，花垣县现有241个社区（村）。截至2023年 9月，全县共建成 75 家村（社区）居家养老服务设施，覆盖率为45.18%。第二，一些社区养老服务设施缺少专业化运营，特别是乡镇农村互助养老服务点，依靠寥寥几名村干部进行运营，导致养老服务实际需求和供给错位的问题日益突出。第三，社区养老服务设施同质化现象严重，仅能为农村老年人提供基本的日常活动，缺乏将少数民族民俗和民间活动融入养老服务的特色亮点功能，对老年人缺乏吸引力，运营比较艰难。

机构养老服务条件有限。第一，资源利用率低。花垣县乡镇敬老院床位空置率超过50%，陷入扩大资源供给势必会进一步提高资源空置率，减少资源供给又会造成养老服务条件更加落后的两难境地。第二，服务人员专业素养水平不高。养老护理服务员多来自公益性岗位安置，文化水平偏低，年龄偏大，缺乏护理专业教育背景，服务质量难以保障。第三，医康养结合程度较低。失能、半失能老年人对护理需求强烈且护理难度较大，而花垣县养老机构护理能力和医疗能力不足，无法真正满足老年人健康需求。

（三）养老服务内容缺口较大

经济支持力度不足。农村养老保险帮助农村老年人维持基本生活水平，代际经济支持是最大保障，劳动所得是经济补充，但这些经济来源并不足以支持老年人必要生活花销。在所调查的花垣县农村老人中，有六成以上老年人认为经济保障不足且多用于医疗保健。为此，需要政府、社会和家庭一起努力，为老年人提供足够的经济支持以防范疾病治疗带来的财务风险。

日常生活照料缺乏。从问卷调查中花垣县农村老年人对养老服务项目需求的统计结果来看，所调查的117位老年人中，有98人需要的是医疗保健方面的照顾，在给定的养老服务项目中居第一位。且子女外出务工的独居老人长期缺乏精神慰藉，容易造成孤独抑郁，产生严重的心理问题。此外，敬老爱老活动对老年人进行的慰问活动也没有覆盖全体老年人。老年人的负面情绪没有得到有效纾解。

调研组在花垣县登高楼社区居家养老服务中心与社区工作者展开交流座谈

三、乡村振兴背景下民族地区农村养老服务新体系的结构设计与路径选择

（一）夯实养老服务主体责任

发挥政府主导作用。第一，扩大养老服务覆盖面。在居家养老服务方面，市场化推进居家适老化改造。乡镇和村委会做好行动不便老年人群的统计，再进行市场化对接。在每个乡镇招标服务商，服务商承接兜底保障老年人居家适老化改造工作，以优惠的价格为普通老年人居家适老化改造入户服务。在社区养老服务方面，积极调动农村基层组织调研村集体经济、村居闲置土地资源，有效盘活村内闲置资源。在机构养老方面，制定出台政府扶持民办养老机构发展的税费优惠政策，政府为企业提供免费的办公场所和机构场地，并通过购买服务或补贴的方式助推农村养老服务事业发展。第二，强化制度创新。进一步宣传推广农村养老保险政策，提升老年人投保意识。如通过开展送戏下乡、养老保险讲座等活动，破除传统“家庭养老”观念的束缚。完善农村养老保险制度、医疗保险制度，因地制宜调整农村老年人基础养老金给付水平和农村医疗保险补偿标准，进一步减轻老年人的经济负担。加大财政资金投入。把全县8所养老机构运转经费及工作人员工资保险等列入财政预算；探索制定普惠养老项目建设、运营补贴和奖补激励等政策，为发展养老资源提供支持。

引导市场力量参与。第一，放宽市场准入标准。简化流程，为破除民间资本进入障碍调动一切资源力量。第二，探索公办养老机构转企改制。立足本地实际，选择试点机构转制成企业或公建民营，试点成功后再逐步推广到社会各界，鼓励和带动各种社会力量通过合作、合资、独资、委托管理等方式参与公办养老机构改革，实行养老服务外包，由政府出资、市场化运作，保障多主体参与养老服务。

巩固家庭养老功能。民族地区农村家庭振兴是乡村振兴的应有之义。从古至今，家庭一直是中国人最主要的养老方式，具有凝心聚魂的作用，绝不可断裂。当前，花垣县农村老人较强的家庭养老意愿和家庭养老功能的日渐式微矛盾凸显，寻求弥合家庭离散之道，巩固家庭养老功能势在必行。第一，要加快制定家庭养老服务支持的政策体系，具体可通过法律支持与经济支持途径进行家庭养老支持体系的政策安排。在法律支持方面，进一步完善家庭养老的法律支撑。例如，缩短代际空间距离的住房支持政策，对与老年人同住的家庭提供购房优惠，消除家庭养老保障功能的空间障碍，为老人享受家庭养老服务创造条件。在经济支持方面，可以通过税收优惠、提供补贴等形式减轻家庭养老负担。第二，加强家庭家教家风建设，大力弘扬孝道文化，开展学习先进典型等家庭养老宣传教育，在全社会营造“有老必养”的家庭养老氛围。另外，在不同的教育阶段，将爱老孝老敬老的教学内容加入学生课程，培养学生感恩长辈、孝敬父母意识，并促使学生将孝老敬老意识落实到日常行动中。

（二）促进养老服务方式多样化

提升居家养老服务能力。第一，建立差异化的民族地区农村居家养老服务标准体系。在基于证据和本土实际的基础上，探索制定符合本民族、本地区需求的居家养老服务标准体系，更好满足民族地区老年人多样化的居家养老需求。第二，探索农村社区与养老机构合作推进居家养老服务。村集体与养老机构合作一方面可以提升居家养老服务质量和精细化水平，另一方面养老企业的加入也能完善智慧养老平台，为老年人提供更加高效便捷的服务。

推动社区养老服务发展。社区养老是对传统家庭养老模式的补充与更新，但花垣县农村社区养老服务体系尚未形成规模，需要从以下几方面入手：第一，加快社区养老服务设施建设进度，可以将年住宅出让用地规模的10%至15%划拨为社区养老服务设施项目专项用地。村级互助养老点及社区日间照料中心的选址应尽可能与公共医疗卫生设施相邻近，实现医养结合。第二，加快建立社区养老服务设施建设标准、布局规划和管理规范，压实各级政府及其相关职能部门社区养老服务主体责任，并推动规划落实。第三，创新养老服务方法，将民族技法融入社区养老服务中。在我国，著名的“长寿之乡”几乎都在民族地区，这些地区独特的养老技法为民族地区养老服务提供了借鉴。花垣县苗族老年人对本民族传统文化具有强烈的认同感，尤其是农村苗族老人保留了更多与苗族传统文化紧密相关的生活方式与行为习惯。加强苗族鼓舞、苗族歌谣、苗族医药等苗族文化珍宝与现代社区养老服务的结合与互动，拓展和完善社区养老服务的特色功能，能够在一定程度上增强社区养老服务对农村老人的吸引力。

改善机构养老服务条件。第一，针对资源供需矛盾，从制度层面制定养老机构发展规划，坚持继续做大机构供给总量与优化机构供给结构并重。第二，针对养老服务队伍建设滞后问题，一是建立养老服务人才培养机制，在各类院校设置养老服务专业和相关老年护理课程。还可以进行农村养老服务人才定向培养，通过为定向生给予学费减免、生活补助等优惠政策，吸引专业人才积极投身于农村养老服务业。二是将养老护理员收入同职业技能、服务质量等挂钩，切实提高养老护理员的收入水平，完善薪酬体系，激励养老护理员提升自身职业素质和技能水平。此外，还应开展各类养老护理员竞赛评选活动并邀请新闻媒体报道，以提高养老护理员的社会知晓度和职业认同感。第三，进一步推进花垣县农村医养深度融合，鼓励有条件的养老机构设置医疗机构，鼓励医院与养老机构以多种形式开展签约合作。同时，还应尽快推动实行长期护理保险，缓解农村失能老年人长期支付护理费用的经济压力，提升农村失能老人的获得感和满意度。

（三）增加新的养老服务内容

提高经济供养能力。第一，加大社保支持力度。若能进一步提高农村基本养老保险待遇水平，建立农村老年人养老金增长长效机制，赋予老年人更多经济上的自由性，他们就有可能为养老投入更多资金。第二，提高子女供养力度。虽然农村青年外出务工能够提高收入，但增加的收入多用于城市生活开支，而给予父母的常常处于分配末端，导致农村老年人从子女处获得的经济支持增幅不明显甚至部分呈下降趋势。很多老人还要帮忙带孙，这在身体上、精神上和经济上又进一步加重了老年人负担。为此应根据家庭实际情况，适当提高经济供养水平。第三，提高全社会参与公益慈善事业力度。慈善事业是第三次分配最主要的实践方式和关键要素，要引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与助老公益慈善事业，不让老年人在共同富裕的路上掉队。

第一，针对自理型老人。自理型老人有较好的基本日常生活能力和工具性日常生活能力，对于这类老人的生活照料应多关注健康保健。通过定期开展老年慢性病和老年体检以及组织安排各类老年讲座、老年周边游等活动来维持老年人良好的身心状态。第二，针对介助型老人。介助型老人通常有较好的基本日常生活能力，但工具性日常生活能力不足，家人应学习掌握一定的专业护理知识，给予老人康复锻炼、心理疏导、管理财务上的帮助，同时还应完善家庭环境，改造或增设安全辅助设备和器具。第三，针对介护型老人。介护型老人的基本日常生活能力和工具性日常生活能力都较差，给家庭带来的照护压力是巨大的，因而介护服务的需求较高，这就要进一步扩大居家安养服务、社区日间照料、机构失能照料的覆盖面，缓解介护型老人家庭照护难。

丰富精神文化生活。第一，血缘层面。家庭成员作为老年人最重要的依恋对象，要时刻关注老人的情感需求，经常陪伴老人，给予老人充分的情感支持。第二，地缘层面。可以利用基层网格化治理优势开展农村邻里互助养老，既能促进互助民风和社区共治，又能在一定程度上强化独居老人和空巢老人的归属感、幸福感。第三，业缘层面。挖掘民族地区农村养老内生动力，增强老年人自我养老能力，就是要让老年人适度参与无偿或有偿的社会活动，重构老年人业缘关系。（原文刊载于《湘西工作》2024年第3期）

作者：刘姝问

责编：石楚涵

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二审：杨元崇

三审：张颐佳

来源：新湖南客户端