编者按：

2022年，是湖南通用航空发展的里程碑之年。

这一年，55个通用机场场址集中获批；湖南（国际）通用航空产业博览会定期召开，运作模式日趋成熟；全国第一部省域低空空域划设方案、第一个低空空域协同运行办法、第一个省级专题低空航图等试点任务率先完成，交出全域低空空域管理改革的满意答卷。

2022年7月28日，省第十三届人大常委会第三十二次会议更是以全票通过了全国首部全域低空空域管理改革配套法规——《湖南省通用航空条例》（简称《条例》），将于2022年10月1日起正式施行。

《条例》以引领和推动湖南全域低空空域管理改革、有效利用低空空域资源、加强通用航空安全监管、促进通用航空产业发展为根本出发点、立足点和落脚点，从立法层面提出了切实解决制约地方通用航空发展关键问题的“湖湘方案”，为国家立法和兄弟省、自治区、直辖市立法提供了制度样本。

《条例》的立法工作，是响应国家推进低空空域管理改革的政治需要，是促进湖南通用航空产业高质量发展、满足人民对美好生活向往的迫切需要，是为国家试制度、填补地方通用航空法规空白的现实需要。它的出台，标志着通用航空在湖南进入了法治化的轨道和全面发展、加速突破的新阶段，具有十分重要的战略意义。

以改革担当回答时代之问

2016年5月，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，明确将通用航空产业作为国家战略性新兴产业，谋划提出了通用航空产业服务国家发展战略、促进经济社会发展的目标，吹响了我国通用航空快速发展的时代号角。

近年来，在政策春风下，通用航空产业持续升温，一个蕴藏着万亿级消费市场潜力的朝阳产业逐渐浮出水面。不管是交通物流、抢险救援，还是气象探测、文体旅游等领域的专业飞行，或是工业、农业、林业、渔业和建筑业等各领域的作业飞行，通用航空都能在其中“大显身手”。

2017年以来，中央空管办组织军民航有关部门，先后在四川、海南等地开展了局部低空空域管理改革试点。在前期试点的基础上，中央决定对改革试点进一步拓展，授权有关地方进行全域低空空域管理改革。湖南敏锐抓住时机,从多个省份中脱颖而出。2020年9月1日，中央空管办正式批复《湖南省低空空域管理改革试点拓展实施方案》（以下简称实施方案），使湖南成为全国首个全域低空空域管理改革试点省份。

这份“从天而降”的大任，为什么首先降临到湖南？

首先，湖南航空制造实力雄厚，“底气足”。 湖南是制造大省，是全国仅有的拥有通用航空装备研发制造完整产业链的两个省份之一，同时是国家重要的中小型航空发动机研制基地、飞机起降系统研制基地和南部战区唯一的航空器综合维修保障基地。

湖南生产的轻型通用飞机占全国市场的70%以上，山河航空SA60L系列飞机累计交付100多架，在同类飞机国内市场占有率遥遥领先。中国南方航空工业集团生产的中小航空发动机市场占有率达90%以上。在建军90周年、朱日和大阅兵、2018年海上阅兵以及建国70周年大阅兵等重大活动中，一批湖南研发的航空装备在演训场闪亮登场。

其次，湖南通用航空市场空间广阔，“人气旺”。 湖南旅游大省、娱乐之都，其地域面积适中，文旅资源富集，通用航空发展潜力巨大。近年来，通用航空文体旅游市场逐渐呈现出大众化、平价化、时尚化的趋势，坐着直升机游览锦绣湖湘、用无人机记录实时动态、短途出行打个“飞的”，这些过去看似遥不可及的场景，这几年已在湖南逐步“飞入寻常百姓家”。

目前，湖南已经开通株洲到张家界、武冈等多条低空航线以及郴州-赣州、株洲-张家界等短途运输航线，通用航空也成为不少群众的消费新主张。带小朋友参加通航夏令营，玩一次滑翔伞运动，逛一逛通用航空博览会，体验高科技飞行设备、带回一件心仪的文创产品……这些已成为不少湖南市民和来湘游客的热门选择项目。仅2022年“五一”假期，湖南通用航空飞行达434架次，飞行总时间68小时04分，分别环比增长200%和123.3%。

在通用航空产业的快速发展加持下，湖南在短途运输、航空旅游、航空运动、航空科普文旅研学等普惠型通用航空消费已具备相对完善的服务体系，为满足人民群众美好生活需要创造了新供给。

第三，湖南通用航空场景运用广泛，“用途广”。 湖南是农林大省，由于通用航空具有效率高、效果好、机动灵活、社会经济效益显著的特点，其在农林作业中逐渐发挥重要功能。近年来，湖南使用通用航空器（含无人机）在航空种植、航空施肥、对农作物和森林进行管护、防治病虫害、灭鼠、护林等作业飞行服务逐年增长。

湖南地形地貌复杂多样，矿产资源十分丰富。在国土测绘工作以及战略性矿产资源调查评价、勘查、开发利用中，湖南将通用航空服务纳入政府采购范围，将其与北斗卫星导航定位系统深度结合，使得大面积、高效率、高精度的航空测绘、探勘作业逐渐替代传统方案。

此外，在环境监测、人工影响天气、快递物流、抢险救灾、紧急医疗救护、疫情防控等方面，通用航空的作用也越来越重要，使用越来越频繁。

鉴于湖南发展通用航空拥有得天独厚的优越条件，而实施方案也明确要求湖南“配套制定通用航空地方性管理办法，为低空空域通用航空飞行活动管理及服务保障、飞行监管保障基础设施建设等做好顶层设计，提供法律支撑和政策引导”。因此。制定《条例》势在必行。2021年，经省人大财经委、省人大法制委、常委会法工委、省发改委、省司法厅多家单位调研论证，《条例》顺利列入了当年的立法计划。

以问题导向破解发展短板

“形势大好，但路径曲折；热度上升，但飞得不高。”这是过去大多数人对通用航空的一个基本认识。通用航空与公共运输航空共同作为民航的两翼，其发展为何远不及公共运输航空？湖南通用航空发展在实践中究竟面临着什么样的瓶颈和困境，是立法要弄清楚的首要问题。

为此，《条例》立法团队先后赴四川省、海南省、安徽省进行学习考察，赴株洲市、郴州市和省机场管理集团、省通用航空发展公司开展调研，赴空军驻湘部队、民航主管部门听取意见，书面征求了相关省直单位、市州、基层立法联系点的意见，并向社会公众公开征求意见。条例草案历经人大常委会三次审议，全程共征求到意见和建议500余条。

“当前通用航空市场还处于培育期，航线比较少，通用航空飞机座位一般在10个以内，而从株洲飞张家界打折后的票价只卖到300多，基本属于赔本赚吆喝。”

“通用航空机场建设的回报周期长，见效慢，民间资本投入通用航空领域还不是很活跃。”

“机场虽已开通几条短途航线，但受空域管制影响，经常需要停飞或者延迟起飞。”

“飞行计划审批还是一事一批，审批流程较为繁琐和滞后，一网通办还没有普及，感觉不是很方便。”

“湖南通用航空产业培育有待加强，产业层次还有待提升，建议政府在通用航空领域进一步加大财政投入，将相关通用航空装备产品及服务纳入政府采购政策功能支持范围。”

“飞机停在地面时安全归谁管，起飞降落时归谁管，空中平飞时又归谁管？”

“相对于大飞机，通用航空飞机是不是有些不安全？万一出现马航370、东航5735类似的飞行事故，谁来负责？”

“现在无人机飞行器已经逐步普及，如果不加以规制，将对通用航空飞行产生严重安全隐患，对无人机黑飞等现象，建议条例要有所规定，加大打击力度。”

“空域和飞行这一块一直属于中央事权，由军队和民航部门管理，地方参与空域管理的体制机制不健全。国家法律、行政法规还没有修改、放权，建议条例立法要慎重，处理好法与政策、地方立法与国家立法的关系。”

来自飞行服务公司、通用航空设备制造企业、通用航空机场等领域一线负责人以及省人大专家、学界专家、普通消费者的一批好意见、好计策均在《条例》中得到了充分体现。

在《条例》起草、修改工作中，立法团队始终坚持立法问题导向，严格把握地方立法权限，充分吸收低空改革成果。《条例》通过稿共8章48条，涉及通用机场、低空空域、飞行服务、安全监管、产业培育、法律责任等各个方面，就通用航空发展实践中的一些重点、难点问题进行了回应。

一是权责明确，协同共治

通用航空服务作为新兴产业，存在各部门监管职责不明、交叉或共治合力无法有效发挥的情形，而政府及其各主管部门的有效管理是通用航空服务产业满足社会发展战略需求的根本条件。为从多层面加强协同共治，提高管理效能，《条例》规定省政府与军航空管部门、民航主管部门建立协同运行管理机制，明确了省、市、县人民政府和相关部门的职责，规定省发展改革部门负责全省通用航空相关工作的协调、管理和监督，同时对省通用航空服务管理机构根据授权承担低空空域管理协同运行的职责也做了明确。

二是立足长远，完善规划

通用航空服务作为新兴产业，存在各部门监管职责不明、交叉或共治合力无法有效发挥的情形，而政府及其各主管部门的有效管理是通用航空服务产业满足社会发展战略需求的根本条件。为从多层面加强协同共治，提高管理效能，《条例》规定省政府与军航空管部门、民航主管部门建立协同运行管理机制，明确了省、市、县人民政府和相关部门的职责，规定省发展改革部门负责全省通用航空相关工作的协调、管理和监督，同时对省通用航空服务管理机构根据授权承担低空空域管理协同运行的职责也做了明确。

三是优化空域，提升服务

切实改进和搭建低空空域管理制度，推行飞行服务站“一站式服务”，是保障通用航空安全、便利、高效运行的基础和前提。《条例》第三章对低空空域的使用管理作出详细规定，明确由省级发展改革部门进行低空空域规划，列明单位和个人的飞行申请和批准程序，并且在第二十条、第二十一条要求省通用航空服务机构制定低空空域和低空目视航线的准入条件与使用规则、编制全省通用航空低空空域目视航图，极大满足社会面飞行需求，做到灵活利用低空空域资源，极大的提高了低空空域管理效率。过去，飞行服务审批程序繁琐，企业和拥护多有埋怨。对此，《条例》规定省通用航空服务机构根据省飞行服务站布局规划建设飞行服务站，实行“一站式”服务；规定飞行服务站应当为通用航空用户提供飞行计划申报、飞行监视、应急处置、飞行情报、告警及协助救援等服务，并二十四小时开放。

四是安全第一，加强监管

安全是发展的前提，发展通用航空，安全是第一位的。《条例》第五章对安全监管作了详细规定，明确了政府及其部门、通用机场运营管理机构、从事通用航空飞行活动的单位、个人和通用航空器驾驶员在通用航空运行安全中各自的主体责任，强调各主体切实重视安全能力建设，在发展中系好“安全带”。针对无人驾驶飞行器安全问题，《条例》授权省人民政府制定具体监管办法，加强对无人驾驶航空器等低空慢速小型飞行器飞行活动的监督检查。此外，根据上位法和本省实际，《条例》原则性地规定了法律责任。

五是腾笼换鸟，产业升级

为解决我省通用航空产业制造水平提升和产业转型升级问题，《条例》第六章用了十三条的篇幅进行了系统规定，对通用航空产业规划、政府财政支持、科技创新攻关、产业布局优化、人才培养支撑、拓展新业态以及推广通用航空在工农类作业、交通物流、勘探监测、紧急救护、抢险救援、旅游观光、体育运动等方面的示范应用，均规定了相应的支持措施。《条例》还要求政府重点支持国家通用航空产业综合示范区、临空经济示范区等示范区建设，鼓励通同航空小镇开发建设，积极拓展通用航空新业态，加强通用航空应用场景的示范应用，鼓励民间适度参与通用航空消费。

凡此种种，不作枚举。只为打开湖南通用航空井喷式发展的“阀门”，为国家通用航空改革和立法工作开启崭新篇章。

以领跑姿态奔赴朝阳产业

在推进全域低空空域管理改革和《条例》立法的过程中，随着各项改革成效的落实落地，我省通用航空产业发展态势喜人，2021全年共引进通用航空产业项目84个，投资总额近500亿元，年内全省通用航空累计飞行小时和飞行架次分别同比增长89.8%和150%。2022年上半年，我省通用航空飞行共计10.1万架次，同比增长 267%，通用航空活动量在中南六省(区)中名列前茅。

与此同时，湖南的通用航空俱乐部、飞行模拟体验点、航空科普馆也将加快建设，通用航空+旅游、通用航空+体育、通用航空+物流等各种“通用航空+”新业态也将迎来蓬勃发展，通用航空将真正融入到群众生活百姓中，更好地满足人民群众对美好生活的向往。

到2025年，我省将基本建成“1+13+N”通用机场网和5000多个临时起降点，覆盖全省所有乡镇以上政府机关、4A级以上景区、县级以上医院、高速公路服务区等，基本形成功能完善的低空飞行服务保障体系，综合竞争力、行业产值进入全国前三，通用航空产业总产值将迈入千亿级大关。

7月19日，毛伟明省长出席湖南省低空空域协同运行管委会第二次全体会议时强调，“要深入贯彻习近平总书记对湖南重要讲话重要指示精神，切实增强“干最好、做第一、当标杆”意识，完善顶层设计，健全通用航空网络，壮大通用航空产业，以优异的改革答卷迎接党的二十大胜利召开。”

“大鹏一日同风起，扶摇直上九万里。” 在立法的引领推动下，相信湖南通用航空发展必不负蓝天下的“约定”，将为全省经济社会高质量发展注入新的动力，顺利实现一路乘“风”领跑，一路奔赴“朝阳”！

（一审：胡旻 二审：喻志科 三审：熊佳斌 ）

责编：胡旻

来源：省发改委门户网站