作者丨张跃先

街道,是城市最基本的公共产品,是和城市居民关系最为密切的公共活动场所,也是城市历史、文化重要的空间载体，城市道路、附属设施和沿线建筑等诸多元素也共同构成了完整的街道空间。在快速城镇化建设过程中,我们一直关注解决交通通行能力不足的问题,但注重机动车通行的道路已经难以满足市民对街道美好生活和社区归属感的向往,不适应新发展阶段城市建设的要求，迫切需要推动街道由“车行化”向“人性化”转变。

当前，湖南全省上下正全面贯彻落实习近平总书记考察湖南重要讲话精神，大力实施“三高四新”战略，推进城市建设高质量发展。2020年长沙市市长郑建新首先提出了“精美长沙”的理念，并进一步将之细化为“四精五有”（精准规划、精美建设、精致管理、精明增长；有颜值、有气质、有内涵、有格调、有品位）建设标准，而“精美街道”正是 “精美长沙”建设的重要体现。由此，笔者结合工作实际，对推进精美街道建设提出一些思考和建议。

（长沙市湘江橘子洲大桥段，碧水蓝天与城市建筑互相映衬，显得格外清丽。 湖南日报·新湖南客户端记者 李健 摄）

一、深刻理解精美街道建设的内涵

习近平总书记在今年全国两会上强调：要始终把最广大人民根本利益放在心上，坚定不移增进民生福祉，把高质量发展同满足人民美好生活需要紧密结合起来。城市街道是城市道路、建筑前区（道路红线与两侧建筑物之间的开放性公共空间）、街道界面共同构成的U形城市公共空间，是城市风貌的重要载体。新发展阶段，城市品质也是城市竞争力，是展示城市形象、提升幸福感的重要内容。一座现代化的城市，不仅体现在高大气派的建筑和宽阔忙碌的干道，更在于人性化、有温度的街道。 “精美街道”建设就是落实“以人为核心”的理念，切实回应市民诉求的重要举措，是贯彻“四精五有”标准，建设“精美长沙”的重要体现。笔者认为“精美街道”建设应达到两个目标：一是高质量，完善从“城市道路”到“市民街道”转变的新标准，实现“人民至上”的街道品质提升和创新，从保障机动车通行向慢行优先、步行有道、骑行顺畅、安全无障碍转变。二是一体化，实现从“道路红线管控”向“街道空间管控”转变的新突破，红线外打造“街道空间一体化”协同设计，统筹道路红线、建筑前区和街道界面的协同建设和协同监管，实现道路的功能复合、使用舒适、空间宜人和全龄友好。三是全方位。街道既可以在白天为市民出行提供便利，也能够以“夜经济”的形式让城市的慢行空间 “点亮”，市民不再是匆匆过客，而是街道设施的体验者、街道生活的参与者、城市活力的创造者。

（4月4日晚，长沙市太平街，人山人海，热闹非凡。清明假期，“网红长沙”持续升温，五一商圈、太平街人流如织，人气火“爆”了。 湖南日报·新湖南客户端记者 李健 摄）

二、切实找准以往街道建设和管控的短板

街道的粗放型建设和管理与市民对街道人性化、精细化需求间的矛盾已经成为城市公共空间发展面临的主要矛盾。长沙市街道建设和管控起步较早，自五一路拓改掀起城市建设的高潮以来，已经取得了丰硕的成果，但是分析总结长沙城市的发展实践，城市道路建设往往停留在以“车”为导向的建设阶段，对“人”的关注不够，缺少人性化的街道。另外，城市道路空间管控以交通功能和红线内管控为主，忽视了道路与建筑前区、街道界面的协同建设和管理。笔者认为长沙市的城市街道建设还存在以下短板。

（一）“以人为本”的理念贯彻不够。城市道路规划建设管理理念中， “以车为本” 的传统思想没根本转变，尽管国家规范对机动车、非机动车、行人明确了路权、功能使用、平纵线形、服务水平等方面规定，但随着城市机动车饱有量大幅攀升，导致车行道数量越来越多，道路越来越宽，而人行道越来越窄甚至被占用，步行过街变成“跑步过街”，行道树、箱体杆件“路中挡道”屡见不鲜，在街道慢行体验上，给市民和游客带来诸多不便和安全隐患；

（二）街道空间的整体统筹不够。一是城市道路与建筑前区联系割裂。城市道路属于城市公共空间，建筑前区属于道路红线外两厢开发用地范畴，但城市道路与两厢开发用地以规划红线隔离。由于权属不同，从空间管控和建设监管上未能实现统一规划设计、统一建设及管理，导致城市道路与建筑前区的铺装型式、建筑色彩、景观品质存在较大差异，既浪费城市空间资源又影响城市形象。二是建筑前区的公共服务性不足。城市道路两厢建筑前区停车现象普遍，与城市慢行系统冲突严重，公共活动空间破碎，街道品质较差。三是道路附属设施与建筑前区缺少融合。城市道路的公共附属设施数量、种类较多，但往往受道路规划红线和人行道宽度限制，导致众多箱柜、杆件以及人行通道出入口只能设置在人行道上，影响行人、无障碍通行。而建筑前区（含退让绿化带）则缺乏整体统筹，没有有效利用作为设置公共附属设施的条件，建筑前区利用效率不高。

（三）街道建设管理的顶层设计不够。

城市道路、建筑前区、街道界面、管线及设施的建设管理权限分属不同部门、权属单位，对统筹协调机制的顶层设计研究不充分、不超前，导致多头管理、权责不明、重复建设、反复开挖等现象频发。

因此，立足新发展阶段，加强“精美街道”建设要从“规、建、管”全流程全周期系统施策，要在转变建设理念，实现规划设计、建设实施和管理监督“三协同”方面寻求变革。

（湘江长沙城区段，临江楼宇外墙的LED光源呈现出一幅幅动态的主体图案。 湖南日报·新湖南客户端记者田超 摄）

三、创新“精美街道”规划建设管理一体化机制

要坚持“以人民为中心”的发展理念，在规划设计中体现人情温度，在管理上精准对接群众需求。具体来说，就是要从人的尺度出发，围绕人的生活需要实现街道品质提升，创建有更多生活场景、生活体验的场所和空间。要重点突破以往道路红线限定的范畴，从二维平面上升到三维空间，从只管红线内道路到统筹红线内外U型空间内的建筑前区、街道界面和附属设施等，进行街道层面的整体规划、协同设计、统筹实施，并按照政府主导、社会参与、协作共建的模式开展一体化管理。根据长沙市的探索实践，笔者对系统加强建筑前区管控和推进精美街道建设提出如下建议：

（一）协同设计、完善“一体化”设计管控要求。

第一，要完善品质创新技术要求。一是资规部门加强和提升城市总体、重点片区及专项的城市设计管控，加快修订建筑色彩、户外广告等专项规划、规定，为精美街道的建设和管理提供规划指引。二是住建部门制定《长沙市“精美街道”设计导则》等建设标准，落实《湖南省多功能灯杆应用技术标准》等地方技术标准体系，鼓励“多杆合一”、“多箱合一”、箱柜地埋等技术、新材料、新工艺的推广。三是城市街道附属设施的权属或产权单位按程序完善城市管线（含箱柜、杆件、井盖等设施）和市政公用设施（交通设施、照明设施、环卫设施、绿化设施、公交设施、广告设施等）的专项规划，原则上街道附属设施应布置在设施带和建筑前区内，并作为城市规划及城市设计的强制性、约束性管控条件。

第二，要加强道路与建筑前区协同设计。城市道路建设单位组织设计单位按照国家、省、市相关规范及精美街道等建设标准，开展城市道路与建筑前区、街道界面的协同设计。一是对于道路两厢土地未出让或已出让暂未开发的城市街道，道路设计单位应将城市道路与建筑前区、街道界面统筹规划设计，按照片区、街区城市设计、《长沙市城市和建筑景观风貌品质管控有关规定(试行)》《长沙市市政基础设施项目城市与建筑风貌设计审查要点(试行)》等相关建设标准提出对建筑前区、街道界面的协同设计管控要求，包括整体风貌、设计风格和色彩、绿化景观、步行空间、铺装及附属设施设置等方面的管控要求。二是对于道路两厢已建成或正在开发建设的城市街道，道路设计单位应结合实际，重点在城市道路与建筑前区的公共空间打造、步行空间无障碍建设、绿化景观提质、沿线单位拆围透绿、机动车及非机动车规范停放、附属设施布置等方面提出对建筑前区、街道界面的协同设计管控要求。

（二）协同建设，推动“共建式”城市建设模式。结合城市街道的属性提出协同建设模式，即城市街道的城市道路部分由道路建设单位组织实施，道路红线以外的建筑前区和建筑界面由两厢建筑产权单位组织实施。城市道路的公共附属设施则由其权属或产权单位自行出资组织实施，其中设置在建筑前区内的附属设施应根据建筑前区的开发建设时序做好同步建设或预留，道路建设单位及两厢建筑产权单位做好建设和维护管理的协调配合工作。

（长沙洋湖国家湿地公园美景。 湖南日报·新湖南客户端记者 唐俊 摄）

（三）协同监管，加强“靶向式”精准制度保障。

第一、推动土地招拍挂制度改革。一是将精美街道协同设计的相关管控要求作为强制性、约束性管控条件纳入土地出让条件、国有土地使用权出让合同或者国有土地划拨决定书。二是土地出让合同（或土地划拨决定书）应明确，土地摘牌单位必须严格执行精美街道及建筑风貌的管控要求，并按照政府规定及规划、土地出让条件及合同在建筑前区为附属设施无偿提供平面位置和建设环境，并配合附属设施的权属或产权单位做好后续的建设和维护管理工作。

第二、建立健全建设监管机制。建立批前联合审查、批后联合监管工作机制，加强对精美街道的规划建设管理工作的行政监管。一是资规部门加强对土地招拍挂的事中事后监管，在规划审批阶段应督促土地摘牌单位（或已摘牌但未开发建设单位）按照土地招拍挂、协同设计要求履行土地出让（划拨），并制定专项工作方案，专题报政府审批条件及协同设计要求。二是住建部门在审查城市街道设计时，会同资规、城管执法等部门对协同设计内容和要求进行重点审查和把控，并征求附属设施权属或产权单位意见后落实设置在设施带和建筑前区的附属设施建设要求。住建部门根据会审意见，就建筑前区、街道界面、附属设施的建设要求书面函告资规、城管执法等部门，以加强建设和维护管理过程中的行政监管。三是城管执法部门探索建立建筑前区、街道界面与城市道路的一体化管理体制机制，会同资规、住建部门加强对建筑前区（含绿化带）内附属设施的审批管理，确保附属设施的设置不得影响行人通行和无障碍设施的服务功能。建立健全精美街道维护管理的长效机制，加强对道路空间、建筑前区和街道界面的日常巡查，及时组织养护维修，保障各类设施完好。凡擅自挖掘占用或更改规划总平面图及使用功能（如改为停车场、破坏街道附属设施等）的，城管执法部门会同资规等部门及属地政府、街道督促产权单位限期整改，对拒不整改的，应按相关规定依法查处。

第三、探索经营运维管理新模式。通过设立城市更新运营平台公司探索城市公共资源（含政府投资建设的附属设施）管理新模式，原则上不具备市场经济效益的附属设施（如树池、栏杆、垃圾箱等）由城市道路建设单位建成后移交城管执法部门维护管理，具备市场经济效益的附属设施由城市更新管理运营平台公司维护管理，运营平台公司按照智慧城市要求，统筹5G资源、停车场、地下空间、“多杆合一”、“多箱合一”中的杆线资源以及加油加气站、充电桩等公共资源，创新运营谋划的新模式。

责编：张璐

来源：新湖南客户端