法官入额“能入也能出”,各自规定是什么?

      [来源:北京时间]      2017-07-07 11:27:50

---徐家新就人民法院司法责任制等综合改革试点工作答记者问

一、法官入额“能入也能出”

我看到相关材料中提到,对于员额制法官不能一入了之,既要能进也要能出。这次,我们看到“进”的标准很详细,一目了然,能不能介绍一下“出”的相关规定?

在员额制改革中,我们一直强调,法官入额,不是头衔和待遇,不能“一入了之”,不等于终身入额。我们将逐步建立符合法官职业特点的考核、奖惩和退出机制。对入额法官要加强考核管理,入额法官考核不过关、作风不过硬、廉洁有问题的,就要按照有关规定,让这些法官退出员额,我们最终的目标是,要在各级法院形成“能进能出”“能者上,不胜任者让”的正确导向和良好氛围,努力建设一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的高素质法官队伍。

二、未入额法官不得独立办案

我了解到,在改革之前全国法院的法官人数是21万多人,法官员额制实行后,入额法官是12万多人,请问,对那些没有入额的法官下一步如何安置?对于他们以后的职业生涯有什么样的激励机制?

按照中央要求,法官员额比例法官员额制应该控制在中央政法专项编制39%以内。按照这一要求,经过法官员额遴选的程序和条件,有一批相对优秀的法官被选拔出来,而由于法官员额比例的限制,自然会有一些法官不能入额。这里,我想说明的是,未入额法官中有许多同志是很优秀的,他们由于各种原因未能入额。比如,一些年纪比较大的法官主动让贤,把机会留给了年轻法官;有一些在综合部门工作的法官,主动放弃了入额机会;还有一些年轻法官,由于年资条件还不够,暂时未能入额,等等。对这些同志要予以充分肯定。

根据中央要求,未入额法官不得独立办案。目前,在实践中,各级法院一般有以下四种渠道进行安置分流:一是转任为法官助理,继续在审判业务部门协助员额法官办案;二是转任司法行政人员,到综合部门工作;三是一些年纪较大的法官,安排他们从事案件评查、诉前调解等工作;四是交流到其他党政部门。

当然,这次没有入额的法官在下次员额空缺遴选法官时,如果符合入额条件,他们还可以参加遴选入额。需要说明的是,所有未入额法官,他们原来享有的法官资格以及津补贴保持不变。

需要强调的是,各级法院对未入额法官要尽快安置步伐,不得以办案任务重为由,让他们继续独立办案,这一点,我们的态度是明确的,也是不动摇的。

三、法官遴选委员会不是“橡皮图章”

刚才,徐主任提到,各级法院开展法官遴选工作,均须经过法官遴选委员会把关。有人担心,遴选委员会只是一种“走走形式”,不发挥实质性的把关作用。请问,法官遴选委员会是如何发挥作用,避免成为一个“橡皮图章”?

设立法官遴选委员会是这次法官管理制度改革的一项重要内容,对于确保法官专业素养和能力水平具有重要意义。在最高人民法院和地方法院的员额法官选任工作中,遴选委员会都发挥了实质把关作用。我本人就是最高人民法院法官遴选委员会的委员,我以我的亲身经历告诉大家,遴选委员会决不是“走走形式”,也不是“橡皮图章”。主要体现在以下几个方面:一是强调专业把关。遴选委员会委员们在审议入额人选时,要审阅入额候选人的工作履历、工作绩效、调研成果、表彰奖励情况以及承办案件的裁判文书、审理报告,全面了解人选的综合情况。在此基础上,从专业角度对人选的专业能力和水平做出评价。二是强调实质审议。委员们享有充分的审议权,审议过程中,如果委员们对候选人的入额资格、办案绩效、测评考核等情况存有疑问的,随时可以要求遴选委员会办公室工作人员作出说明。表决时,不人为划定差额比例或指标,更不指定淘汰人选,由委员根据审议情况自主决定差额人选,并当场宣布表决结果。三是强调只减不增。按照党管干部的原则,法院的用人决定权在党组,这里,就要处理好党组的决定与遴选委员会专业把关之间的关系。我们这里讲“只减不增”,就是说经过遴选委员会审议通过的人选,在党组审议时,党组只能做减法不能做加法,以充分尊重遴选委员会的审议结果,保证遴选委员会的权威性。

在最高法院的这次法官员额制改革中,我们提交给遴选委员会审议的候选人一共387人,遴选委员会的委员们花了整整一天时间,分五轮次进行了审议,淘汰了17人,差额率4.4%。最后,在提交最高法院党组审议时又淘汰3人,最终入额法官367人。

四、有效破解法官数量减少和案件数量增长矛盾

刚才,您介绍目前全国法院员额法官12万余人,从数量来看,法官人数比改革前减少了9万多人。我们知道,近年来人民法院受理的案件数量每年都在大幅增长。请问,人民法院如何处理好法官数量减少和案件数量增长之间的矛盾?

对这个问题,我们首先要厘清法官总体数量与一线办案法官数量之间的区别。在员额制改革之前,全国法院的法官总体数量比较大,大约21万多人,但这些法官中有相当一部分人是在综合部门从事行政管理以及审判辅助工作(约占法官总数的15%)。院庭长主要是履行案件的是案件审批职责,基本不直接承办案件,真正在一线办案的法官数量远远低于法官的总体数量。

员额制改革过程中,我们要求把优秀的审判人才向审判一线集聚,把员额配制在一线审判部门,并且要求入额必须办案,对院庭长入额后承办案件数量都有明确要求。因此,虽然从绝对数量上看,法官人数是减少了,但是大多数法院的一线办案法官人数是增加了,审判力量不是削弱了,而是加强了。

另外,推行立案登记制改革后,人民法院受理案件的数量确实在逐年攀升。面对新形势新任务,最高人民法院始终坚持以改革思路和方法破解改革中出现的难题,采取了一系列有效措施:一是围绕落实司法责任制,确立法官、合议庭的办案主体地位,建立新型审判权运行机制,改革裁判文书签署机制,取消一般案件的审批程序,不搞层层审批;同时,加强了以法官为核心的审判团队建设,明晰团队组成人员的职责清单。这样将法官从事务性工作中解脱出来,专注于案件裁判。比如说上海浦东新区法院组建了70个审判团队,每个团队有一名负责人,以及若干名法官、法官助理、书记员组成,实行团队自主管理。今年第一季度,浦东法院受理案件34600多件,审执结33400多件,同比均上升了5.6%以上。二是积极推进案件繁简分流,充分发挥小额诉讼程序、速裁程序、简易程序的制度功能,实现“简案快审、精案繁审”。三是建立完善多元化纠纷解决机制,推动综治组织、行政机关、人民调解组织等各类治理主体的作用,完善诉调对接工作平台建设,加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接,促进纠纷诉前分流。四是深入推进法院信息化,加快智慧法院建设,向信息化要生产力。通过智能办案辅助系统、裁判文书智能校对系统、法官知识库支持系统等司法人工智能系统,实现数据分析、多元检索、类案关联、同案智推等功能,为法官办案提供智能化支持,提升了办案效率。通过以上措施,各级人民法院的案件审结率不仅没有降低,反而得到了不同程度的提升。

五、法官实行单独职务序列管理由其职业特点决定

刚才您介绍,目前,全国法院正在进行法官单独职务序列改革,绝大多数员额法官已经按照单独职务序列进行管理。请问,既然法官属于公务员序列,为什么要实行与行政级别脱钩且有别于一般公务员的管理制度?

法官是公务员,但按照《公务员法》的规定,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。法官单独职务序列就是根据法官职业特点设置的一种特殊管理类别。十八届三中、四中全会提出了《关于建立符合职业特点的司法人员管理制度》这一重大改革任务。2015年10月,中央组织部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《法官检察院单独职务序列改革试点方案》,这个文件从法官职业特点和司法规律出发,明确将法官等级与行政级别脱钩。法官按照法官等级进行管理,实行按期晋升、择优晋升、特别选升等晋升制度,并且在高等级职数配比、向基层法院倾斜等方面都有比较大的突破,初步建立起了与其他公务员相区别的法官职务序列单独管理制度。

之所以实行法官单独职务序列,主要是由法官的职业特点决定的。法官行使的审判权与其他机关公务员行使的行政权有着本质区别。行政权行使讲究上命下从,需要层层报批,最后由行政首长决定。审判权是对案件事实和法律适用的一种判断权和裁判权,要求法官依法行使职权,对案件自主作出判断,并对自己的判断负责。这就要求不能依据行政职务高低来分配裁判权。在合议庭内部,法官权利是平等的。法官虽然有等级职务高低之分,但是权利是平等。如果简单地按照行政职务的高低或者法官等级的高低,来要求下级服从上级,那么合议制就没有意义。为了确保法官依法独立行使裁判权,就必须打破长期以来形成的层层审批的办案模式或者审判权运行模式,这就是建立与其他公务员相区别的法官单独职务序列的主要理由。

当然,建立单独职务序列还有其他一些理由。比如,因为法院相较于一般的党政机关,人员数量比较大,而领导与非领导职数有限,这样就造成法院特别是基层法院的法官长期职级待遇偏低,职业尊荣感也不强,一定程度上也影响队伍稳定,这也是建立单独职务序列的一个客观需要。

六、让人民群众在改革中有实实在在的获得感

最高法院首批员额法官的产生标志着全国法院的员额制改革已经顺利完成,人民群众将怎样从这场改革中受益,拥有哪些实实在在的获得感?

习近平总书记强调,要让人民群众在改革中有实实在在的获得感。这给人民法院开展司法改革工作提出了更高的要求,也是我们始终努力的目标和方向。员额制改革要解决的主要问题是让优秀审判人才向办案一线集聚。当然,通过实行员额制改革,就是要在法院队伍管理中形成优胜劣汰的用人导向,促使入额法官不断提高审判能力和水平,增强他们的工作责任心。就我个人理解,让案件来说话能让人民群众感受更为直接,因为人民群众更关注的是每一个具体的案件,这就要落实司法责任制。

近年来,通过落实司法责任制,实行让审理者裁判,由裁判者负责,还权于法官、合议庭。改变了过去层层审批的办案模式,让广大法官依法行使职权。通过组建审判团队,让法官专心于案件的裁判,辅助性的事务由法官助理和书记员承担,进一步提高了工作效率。我们通过实行院庭长办案制,让这些法院的优秀人才直接办案,也会进一步提高了案件的质量,并发挥很好的引领作用。这些最终都会转化为案件审理质量和效率的提升。

当然,从更宽广的视野来看,近年来人民法院通过推出一系列改革措施,比如实行立案登记制改革,向执行难全面宣战,开展以审判为中心的刑事诉讼改革,纠正冤假错案,规范减假暂(减刑、假释、暂予监外执行)的规范,保障司法人权,建成三位一体的诉讼服务中心,建立健全多元化纠纷解决机制,建设审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台,建立知识产权法院、跨行政区划法院,最高法院设立六个巡回法庭,大力推动信息技术应用和智慧法庭建设等等。这些改革措施都是为了解决人民群众反映比较强烈的立案难、诉讼难、执行难,乃至于公平公正的问题,也都是为了让老百姓有更多司法获得感。实践证明,这些措施的推出效果是好的。

七、院庭长入额不搞特殊化

院庭长作为法院的领导干部,他们入额与其他普通法官是否有所区别?入额后办理案件方面又有什么要求?

院庭长是法院的优质资源,因为绝大多数的院庭长都是从优秀的业务骨干、审判骨干中成长起来的。让符合条件的院庭长入额是法官员额制改革的题中应有之义,关键是要建立明确的标准和程序。在员额制改革过程中,对于院庭长入额,我们首先坚持不搞特殊化,除院长以外,均要求按照统一标准、程序参加遴选。同时,我们要求,院庭长入额后应当办理一定数量的案件,并带头办理重大疑难复杂案件。今年3月,中央政法委专门下发了通知,对院庭长办案数量提出了明确要求,即庭长应达到本部门法官平均办案量的50%-70%;基层法院院长办案量应达到本院法官平均办案量的5%-10%,其他院领导应该达到30%-40%。中级法院的院长应该达到本院法官平均办案量的5%,其他院领导应该达到20%-30%。为了进一步落实院庭长办案制度,今年4月,最高人民法院专门下发了《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》,就院庭长的办案数量,建立院庭长办案的工作机制,以及办案情况通报都做了细化规定,院庭长办案情况全程留痕,接受干警监督。

目前,各地法院普遍制定了落实院庭长办案制度的具体方案。最高人民法院也制定了入额后院庭长具体的办案数量要求。从面上情况来看,院庭长办案已经实现了制度化和常态化。从各地落实情况来看,效果也是好的。我们强调院庭长办案的同时,要防止出现片面强调办案量、冲击院庭长管理职责有效履行的现象。我们要坚持一手抓改革,一手抓严格落实全面从严治党要求,确保院庭长有时间有精力落实管党治党的主体责任。这一点必须引起高度重视,实际上,这也是对院庭长履职提出了更高的要求。

[责编:廖慧文]

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